Çdo reformë që prek organizimin administrativo-territorial të një shteti është, në vetvete, një ndërhyrje e thellë në arkitekturën institucionale të tij. Ajo nuk kufizohet vetëm në ndryshimin e kufijve administrativë apo në riorganizimin e njësive të vetëqeverisjes vendore, por ndikon drejtpërdrejt në mënyrën se si qytetarët e perceptojnë shtetin, në marrëdhënien e tyre me institucionet dhe në vetë identitetin e komuniteteve ku jetojnë. Për këtë arsye, reforma të tilla nuk mund të trajtohen si ushtrime të zakonshme teknokratike, por si procese me ndikim afatgjatë politik, ekonomik, shoqëror dhe kulturor. Në një shoqëri demokratike, debatet, polemikat dhe këndvështrimet e ndryshme që shoqërojnë reforma të kësaj natyre nuk janë pengesë, por garanci se vendimmarrja i nënshtrohet shqyrtimit kritik dhe kontrollit qytetar. Në rrethana të tilla, përgjegjësia e institucioneve nuk është thjesht politike; ajo shndërrohet në një detyrim moral, demokratik dhe kushtetues për të dëgjuar me seriozitet zërin e komuniteteve. Një reformë territoriale kurrësesi nuk mund të fitojë legjitimitet vetëm përmes shumicës parlamentare. Ajo duhet të jetë produkt i një procesi të hapur konsultimi, mbështetur mbi transparencën, dialogun e sinqertë dhe pjesëmarrjen reale të qytetarëve. Kjo është arsyeja pse reagimet qytetare të ditëve të fundit nuk mund të shpërfillen si kundërshtime të zakonshme politike. Në pothuajse të gjitha bashkitë që preken nga projekti i ri janë zhvilluar protesta, tubime dhe forma të ndryshme rezistence qytetare, ku njerëz me bindje të ndryshme politike janë bashkuar në mbrojtje të komuniteteve të tyre. Edhe simbolika e këtyre reagimeve është domethënëse. Djegia publike e teserave të partisë nga qytetarë të Bashkisë së Poliçanit, dorëzimi vullnetar i dokumenteve të anëtarësisë politike nga banorë të Bashkisë së Selenicës dhe forma të tjera të ngjashme proteste dëshmojnë se, kur vihet në diskutim e ardhmja e komunitetit, interesi publik fiton epërsi mbi interesin partiak.
Transparenca nuk është luks administrativ, por kusht themelor i besimit publik. Kur të njëjtat kritere interpretohen ndryshe nga një rast në tjetrin, kur pesha e tyre ndryshon sipas rrethanave dhe kur logjika e vendimmarrjes nuk paraqitet e njëjtë për të gjitha bashkitë, lind natyrshëm dyshimi se standardet mund të jenë zëvendësuar nga llogari politike të maskuara me terminologji teknike. Pikërisht aty ku mungon koherenca e argumentit, fillon të venitet besimi i qytetarëve. Në këtë kontekst merr kuptim metafora “Pazari i Roskovecit”. Ajo nuk është zgjedhur për efekt retorik, dhe as për të krijuar një figurë të goditur stilistike. Përkundrazi, ajo shërben si një metaforë politike që sintetizon perceptimin e krijuar në opinionin publik mbi mënyrën se si po ndërtohet kjo reformë.
Pazari i Roskovecit, i njohur dikur si një nga qendrat më të mëdha tregtare të Myzeqesë, nuk ishte vetëm një vend ku shkëmbeheshin mallra. Ai ishte një hapësirë ku kryqëzoheshin interesa ekonomike, lidheshin marrëveshje, krijoheshin aleanca të përkohshme dhe zhvilloheshin pazare të çdo natyre. Pikërisht për këtë arsye, shprehja “Pazari i Roskovecit” është shndërruar në një metaforë që shpreh frikën se vendimet mbi fatin e territoreve nuk po burojnë ekskluzivisht nga analiza profesionale dhe kriteret objektive, por edhe nga ndërthurja e interesave politike me argumentet teknike. Me fjalë të tjera, aty ku duhet të mbizotërojë standardi institucional, ekziston perceptimi se ka hyrë në lojë logjika e pazarit.
Nëse një reformë administrativo-territoriale pretendon të mbështetet mbi kritere të mirëpërcaktuara demografike, ekonomike, gjeografike dhe funksionale, atëherë prova e vërtetë e besueshmërisë së saj nuk qëndron te deklaratat politike, por te mënyra se si këto kritere zbatohen në praktikë. Pikërisht në këtë pikë nis edhe analiza e rasteve konkrete, sepse aty ku teoria nuk përputhet me faktet, lind e drejta legjitime për të kërkuar shpjegime. Një reformë fiton autoritet kur qytetarët arrijnë ta kuptojnë logjikën mbi të cilën janë marrë vendimet. Përkundrazi, kur një gjë e tillë nuk shpjegohet me argumente të qarta, vendin e arsyetimit institucional e zë dyshimi. Rasti më i debatueshëm i hartës së re territoriale mbetet ai i konfigurimit të Bashkisë së Roskovecit si njësi e pavarur, ndërkohë që Bashkia e Patosit propozohet të shkrihet në Bashkinë e Fierit. Pikërisht ky paradoks përbën edhe boshtin e kësaj analize dhe frymëzon titullin e saj: “Pazari i Roskovecit me reformën administrative”.
Po të mbështetemi në kriteret që vetë hartuesit e reformës kanë deklaruar si themel të saj – numrin e popullsisë, funksionalitetin administrativ, potencialin ekonomik dhe aftësinë për të garantuar shërbime publike cilësore – atëherë ky konfigurim ngre më shumë pikëpyetje sesa ofron përgjigje.
Sipas të dhënave zyrtare të Censusit të vitit 2023, Bashkia e Patosit ka rreth 18.227 banorë, ndërsa Bashkia e Roskovecit rreth 12 mijë banorë. Vetëm ky tregues demografik e vendos Patosin në një pozitë më të favorshme si qendër gravitacioni administrativ. Por pesha e tij nuk matet vetëm me statistika. Patosi është një nga qytetet me identitetin ekonomik më të spikatur në Shqipëri. Për dekada me radhë ai ka qenë zemra e industrisë shqiptare të naftës, një sektor që ka ushqyer ekonominë kombëtare, ka krijuar mijëra vende pune dhe ka ndërtuar një infrastrukturë industriale që edhe sot mbetet një aset me rëndësi strategjike. Historia ekonomike, burimet natyrore, tradita industriale dhe potenciali zhvillimor e bëjnë Patosin shumë më tepër sesa një njësi administrative; e bëjnë një pol ekonomik me ndikim rajonal.
Nëse reforma mbështetet në logjikën e konsolidimit administrativ, atëherë do të dukej më e arsyeshme që Patosi të përbënte qendrën e një bashkie të zgjeruar, ku mund të përfshihej edhe Roskoveci. Një zgjidhje e tillë do të harmonizonte kriterin demografik me atë ekonomik dhe do të krijonte një njësi territoriale më të balancuar e më funksionale. Në vend të kësaj propozohet një zgjidhje që sfidon çdo logjikë të shpallur të reformës: Roskoveci mbetet bashki më vete me vetëm katër njësi administrative dhe rreth dymbëdhjetë mijë banorë, ndërsa Patosi i bashkohet Fierit, duke e çuar këtë të fundit në trembëdhjetë njësi administrative dhe në afro 120 mijë banorë, pra rreth dhjetë herë më shumë se Bashkia e Roskovecit. Lind natyrshëm pyetja: mbi cilat kritere objektive është ndërtuar ky raport kaq disproporcional? Nëse synimi ishte balancimi i kapaciteteve administrative dhe krijimi i njësive më funksionale, ky konfigurim duket se ecën në drejtimin e kundërt. Kur këto standarde nuk shpjegohen qartë, lind e drejta legjitime e qytetarëve për të kërkuar transparencë dhe llogaridhënie. Pikërisht në këtë boshllëk shpjegimesh ka marrë jetë edhe një perceptim që po qarkullon në opinionin publik: se ruajtja e Roskovecit si bashki më vete mund të jetë ndikuar nga pesha politike e deputetes së zonës, Zegjine Çaushi, në procesin e diskutimeve për reformën territoriale. Ky mbetet një perceptim publik dhe jo një fakt i provuar. Megjithatë, vetë ekzistenca e këtij perceptimi është tregues i një problemi më të madh: sa më e vogël të jetë transparenca institucionale, aq më i madh bëhet terreni për dyshime, interpretime dhe mosbesim qytetar.
Në një shtet demokratik nuk mjafton që vendimet të jenë të ligjshme; ato duhet të jenë edhe të shpjegueshme, të arsyetuara dhe të besueshme. Për këtë arsye, barra e provës nuk bie mbi qytetarët që shtrojnë pyetje, por mbi institucionet që kanë hartuar reformën. Janë ato që duhet të dëshmojnë publikisht se pse Patosi humbet statusin e bashkisë, ndërsa Roskoveci e ruan atë, pavarësisht dallimeve të dukshme demografike, ekonomike dhe administrative
Po aq diskutime ka ngjallur edhe rasti i bashkive Tepelenë dhe Memaliaj. Në pamje të parë, të dyja njësitë kanë karakteristika të afërta territoriale dhe demografike. Megjithatë, një vështrim më i kujdesshëm tregon se Memaliaj administron një numër dukshëm më të madh fshatrash, gjë që nënkupton përgjegjësi më të mëdha në infrastrukturë, transport, shërbime publike dhe zhvillim rural. Në këtë rast lind sërish pyetja thelbësore: cilët janë treguesit objektivë që justifikojnë zgjidhjen e propozuar?
Në debatin publik është krijuar përshtypja se filozofia e këtij konfigurimi mbështetet më shumë tek urtësia e lashtë, “bashkimi bën fuqi”, sesa te një analizë konkrete ekonomike. Por një bashkim që nuk mbështetet mbi logjikën, barazinë dhe interesin publik, në vend të fuqisë, prodhon pabarazi dhe mosbesim. Bashkimi i dy njësive me burime të kufizuara financiare nuk prodhon domosdoshmërisht një njësi më të fortë. Përkundrazi, nëse mungojnë investimet, infrastruktura dhe burimet njerëzore, ekziston rreziku që të bashkohen jo potencialet, por vështirësitë.
Diskutime të shumta ka ngjallur edhe bashkimi i propozuar ndërmjet Këlcyrës dhe Përmetit. Këlcyra nuk është thjesht një qendër administrative. Ajo përfaqëson një nga vendbanimet historikisht më të hershme të jugut shqiptar, duke kontrolluar për shekuj me radhë kalimin strategjik që lidhte Epirin me Ilirinë. Ndërkohë, Përmeti dokumentohet më qartë si qendër urbane gjatë Mesjetës dhe sidomos në periudhën osmane. Këto të dhëna historike nuk kanë për qëllim të krijojnë hierarki ndërmjet qyteteve. Përkundrazi, ato na kujtojnë se çdo komunitet mbart një trashëgimi të veçantë, e cila nuk mund të reduktohet në një variabël statistikore.
Probleme të kësaj natyre, në përmasa dhe forma të ndryshme, mund të evidentohen pothuajse në secilën prej 15 bashkive që projekti i ri i reformës territoriale synon t’i fshijë me një të rënë të lapsit nga harta administrative e vendit. Në secilin rast dalin në pah dilema që lidhen me kriteret e ndjekura, me balancën demografike, potencialin ekonomik, identitetin historik dhe funksionalitetin administrativ të njësive vendore. Kjo tregon se debati nuk kufizohet vetëm te fati i disa bashkive të veçanta, por prek vetë filozofinë mbi të cilën është ndërtuar reforma.
Megjithatë, shembujt e trajtuar më sipër përbëjnë ndoshta ilustrimin më domethënës të asaj që, jo pa arsye, mund të quhet “Pazari i Roskovecit” me reformën administrative. Në këtë rast, kontrastet janë aq të dukshme, saqë është e vështirë të shpjegohen vetëm me kritere teknike apo me logjikën e riorganizimit territorial. Kur një bashki me peshë më të vogël demografike dhe administrative ruan statusin e saj, ndërsa një tjetër me popullsi më të madhe, me traditë industriale dhe me potencial ekonomik më të spikatur humbet autonominë institucionale, lind në mënyrë të pashmangshme pyetja nëse vendimmarrja është udhëhequr vërtet nga interesi publik apo nga konsiderata të tjera.
Çdo bashki shqiptare, pavarësisht madhësisë së saj, është shumë më tepër sesa një njësi administrative. Ajo është një bashkësi historike, një hapësirë ku janë formuar zakone, janë zhvilluar marrëdhënie shoqërore, janë ngritur institucione dhe është krijuar një kulturë lokale që i jep kuptim jetës së komunitetit. Për këtë arsye, heqja e statusit të një bashkie nuk është thjesht një ndryshim organizativ; ajo prek kujtesën institucionale dhe vetëdijen qytetare të banorëve të saj. Komunitetet nuk përkufizohen vetëm nga numri i banorëve apo nga sipërfaqja territoriale. Ato mishërojnë historinë, traditat, monumentet, toponiminë, festat, mënyrën e jetesës dhe lidhjen shpirtërore të njerëzve me vendlindjen e tyre. Pikërisht këta elementë krijojnë ndjenjën e përkatësisë, e cila përbën themelin e kohezionit shoqëror. Kur kjo lidhje dobësohet përmes një centralizimi të tepruar administrativ, dobësohet edhe besimi i qytetarëve se institucionet përfaqësojnë interesat e tyre. Ky proces nuk ndodh në mënyrë të menjëhershme. Ai zhvillohet gradualisht, pothuajse pa u vënë re, por pasojat e tij janë të qëndrueshme. Fillimisht hiqet emri i një bashkie nga harta administrative. Më pas zvogëlohet përfaqësimi institucional. Në vijim, investimet publike përqendrohen gjithnjë e më shumë në qendrën administrative, ndërsa zonat periferike humbasin prioritetin në planifikimin zhvillimor. Me kalimin e kohës mbyllen shkolla, pakësohen shërbimet shëndetësore, reduktohen institucionet kulturore dhe administrata largohet gjithnjë e më shumë nga qytetari. Në fund, të rinjtë largohen, sepse nuk shohin më perspektivë në vendlindjen e tyre. Kështu nis një proces që Shqipëria e njeh tashmë shumë mirë: shpopullimi. Në vitet e fundit, vendi ynë ka humbur qindra mijëra banorë si pasojë e emigracionit dhe rënies së lindshmërisë. Në shumë zona rurale, fshatra të tëra janë plakur, ndërsa dhjetëra shkolla janë mbyllur për mungesë nxënësish. Ky realitet duhet të shërbejë si sinjal alarmi për çdo politikë publike. Në këto kushte, çdo reformë territoriale duhet të synojë rigjallërimin e komuniteteve dhe jo dobësimin institucional të tyre. Nëse qendra administrative largohet edhe më shumë nga qytetari, largohen bashkë me të edhe vendimmarrja, investimet dhe shërbimet publike. Administrata përqendrohet në qytetin qendër, ndërsa periferitë rrezikojnë të mbeten gjithnjë e më të margjinalizuara. Kjo nuk është vetëm një hipotezë teorike. Është një përvojë që Shqipëria e ka njohur edhe pas reformës administrativo-territoriale të vitit 2015. Premtimet për administratë më efikase, zhvillim ekonomik më të shpejtë dhe shërbime publike më cilësore nuk u materializuan në të njëjtën masë në të gjitha territoret. Në shumë ish-njësi vendore, qytetarët vazhdojnë të ndiejnë se administrata është bërë më e largët, procedurat burokratike më të ndërlikuara dhe zëri i tyre më pak i dëgjuar në procesin e vendimmarrjes.
Ky fenomen nuk është vetëm shqiptar. Përvoja ndërkombëtare dëshmon se zhvillimi i qëndrueshëm nuk arrihet duke përqendruar të gjitha kompetencat në një qendër të vetme administrative, por duke krijuar institucione vendore të afta të identifikojnë dhe të zhvillojnë potencialet specifike të çdo territori. Në Shqipëri, shumë bashki të vogla kanë ndërtuar identitetin dhe ekonominë e tyre mbi burime krejtësisht të veçanta: bujqësinë, blegtorinë, turizmin malor, industrinë nxjerrëse, pyjet, ujërat minerale apo prodhimet tradicionale. Këto nuk janë thjesht sektorë ekonomikë; ato përbëjnë avantazhin krahasues të secilit komunitet. Një administratë që ndodhet larg realitetit të përditshëm e ka shumë më të vështirë t’i kuptojë dhe t’i adresojë ato.
Por përtej ekonomisë dhe administrimit ekziston edhe një element tjetër, shpesh i nënvlerësuar: besimi. Besimi është kapitali më i çmuar i një demokracie. Ai nuk ndërtohet vetëm mbi ligje apo institucione, por mbi bindjen e qytetarëve se ata dëgjohen, respektohen dhe përfaqësohen. Kur komunitetet ndihen të anashkaluara në vendimmarrje, besimi fillon të zbehet. E kur zbehet besimi, dobësohet edhe pjesëmarrja qytetare. Pa pjesëmarrje nuk mund të ketë demokraci funksionale, ndërsa pa demokraci funksionale nuk mund të ndërtohet zhvillim i qëndrueshëm.
Në këtë kuptim, fjalët që i atribuohen shkrimtarit çek Milan Kundera marrin një domethënie të veçantë: “Hapi i parë drejt shkatërrimit të një populli është fshirja e kujtesës së tij”. Kjo nuk nënkupton vetëm zhdukjen e historisë nga librat. Kujtesa kolektive zbehet edhe kur dobësohen institucionet që mbajnë gjallë identitetin lokal.
Në këtë pikë të debatit lind një pyetje themelore: çfarë na mëson përvoja evropiane? A po ecën Shqipëria në të njëjtën trajektore me demokracitë e konsoliduara të kontinentit, apo po ndjek një drejtim që largohet nga filozofia mbi të cilën është ndërtuar vetë Bashkimi Evropian?
Për t’iu përgjigjur kësaj pyetjeje nuk është e nevojshme të kërkohen modele në skajet më të largëta të Evropës. Mjafton të vështrojmë vendet e rajonit tonë, të cilat, megjithëse kanë histori, përmasa territoriale dhe sfida të ngjashme me Shqipërinë, kanë zgjedhur ta ndërtojnë qeverisjen vendore mbi parimin e afërsisë së administratës me qytetarin, dhe jo mbi zgjerimin e centralizimit.
Një nga shembujt më domethënës është Kroacia. Me rreth 3.8 milionë banorë, ajo organizohet në 427 komuna, 127 qytete, 20 qarqe dhe qytetin e Zagrebit me status të veçantë. Po aq domethënës është modeli i Sllovenisë. Me një popullsi prej rreth 2.1 milionë banorësh, ky shtet numëron 212 komuna, pra më shumë se trefishi i njësive të vetëqeverisjes vendore që ka sot Shqipëria, ndonëse popullsia e saj është dukshëm më e vogël. Edhe Maqedonia e Veriut ofron një përvojë që meriton vëmendje. Reforma administrativo-territoriale e vitit 2004 uli numrin e komunave nga 123 në 80, por pa ndryshuar filozofinë e decentralizimit. Përkundrazi, komunat vazhdojnë të ushtrojnë kompetenca të gjera në fusha jetike si arsimi, planifikimi urban, kultura dhe zhvillimi lokal, duke mbetur hallka kryesore e vetëqeverisjes dhe e ruajtjes së identitetit të komuniteteve. Po kështu, edhe Greqia, megjithëse ndërmori reformën e njohur administrative të vitit 2011, nuk synoi dobësimin e pushtetit vendor. Organizimi i saj në 332 bashki kishte për objektiv rritjen e kapaciteteve administrative dhe eficiencës së shërbimeve, pa cenuar parimin e vetëqeverisjes lokale si një shtyllë të demokracisë.
Krahasimi me këto vende nxjerr në pah një realitet që nuk mund të shpërfillet.
Shqipëria ka më pak njësi të vetëqeverisjes vendore se Kroacia, megjithëse diferenca në popullsi nuk është e madhe. Ka pothuajse katër herë më pak njësi se Sllovenia, ndonëse kjo e fundit ka një popullsi dukshëm më të vogël. Madje, ka më pak bashki edhe se Maqedonia e Veriut, e cila gjithashtu ka më pak banorë. Këta tregues nuk dëshmojnë se ekziston një model unik evropian për organizimin territorial. Përkundrazi, ata tregojnë se tendenca mbizotëruese në Evropë nuk është zhdukja e identiteteve vendore, por forcimi i kapaciteteve të pushtetit lokal duke ruajtur lidhjen organike ndërmjet komunitetit dhe institucioneve të tij. Në themel të kësaj filozofie qëndron parimi i subsidiaritetit, një nga shtyllat mbi të cilat është ndërtuar Bashkimi Evropian. Ky parim nënkupton se vendimet duhet të merren sa më pranë qytetarëve dhe se pushteti qendror duhet të ndërhyjë vetëm atëherë kur objektivat nuk mund të realizohen në mënyrë më efektive nga pushteti vendor. Ky nuk është vetëm një parim administrativ. Është një filozofi qeverisjeje që synon ta bëjë shtetin më pranë qytetarit, më të përgjegjshëm dhe më demokratik.
Në këtë kuadër, nuk mund të anashkalohet as Karta Evropiane e Vetëqeverisjes Vendore, dokumenti themelor i Këshillit të Evropës, të cilin Shqipëria e ka ratifikuar dhe që përbën një nga standardet bazë të organizimit të pushtetit lokal në kontinent. Fryma e kësaj Karte mbështetet mbi autonominë vendore, pjesëmarrjen qytetare dhe afërsinë e administratës me komunitetin. Pikërisht për këtë arsye, çdo reformë administrative duhet të vlerësohet edhe në raport me këto parime, sidomos në një kohë kur Shqipëria synon anëtarësimin në Bashkimin Evropian.
Në të njëjtën linjë qëndrojnë edhe studimet e ekonomistes amerikane Elinor Ostrom, fituese e Çmimit Nobel në Ekonomi. Në kërkimet e saj ajo argumentoi se komunitetet lokale, kur pajisen me autonominë dhe përgjegjësinë e nevojshme për të administruar burimet e tyre, arrijnë shpesh rezultate më të mira sesa strukturat tepër të centralizuara. Ky është një mësim që nuk duhet nënvlerësuar.
Shqipëria është një vend me dallime të mëdha gjeografike, ekonomike dhe kulturore. Nevojat e një bashkie malore nuk janë të njëjta me ato të një bashkie bregdetare; sfidat e një zone industriale ndryshojnë nga ato të një territori bujqësor. Pikërisht për këtë arsye, zhvillimi nuk mund të ndërtohet mbi zgjidhje uniforme, por mbi respektimin e veçantisë së çdo komuniteti.
Përtej argumenteve juridike, ekonomike dhe administrative ekziston edhe një dimension moral. Një reformë territoriale nuk është vetëm një projekt hartografik. Ajo është një marrëveshje besimi ndërmjet shtetit dhe qytetarëve. Kur komunitetet ndihen të përjashtuara nga procesi i vendimmarrjes, atëherë dobësohet vetë legjitimiteti i reformës. Prandaj, në një kohë kur Shqipëria ndodhet në procesin e negociatave për anëtarësim në Bashkimin Evropian, respektimi i transparencës, konsultimit publik, subsidiaritetit dhe autonomisë vendore nuk është vetëm një detyrim politik; ai është një provë e pjekurisë demokratike të shtetit shqiptar.
Në këtë kontekst, fjalët e Zhan Mone, një prej arkitektëve të Bashkimit Evropian, tingëllojnë më aktuale se kurrë: “Ne nuk bashkojmë shtete; ne bashkojmë njerëz”.
Kjo filozofi duhet të udhëheqë edhe çdo reformë administrative-territoriale në Shqipëri. Reformat nuk ndërtohen duke shpërfillur komunitetet, por duke i bërë ato pjesëmarrëse në vendimmarrje. Ato nuk mund të mbështeten vetëm mbi llogaritje statistikore apo eficiencë financiare, por duhet të ndërtohen mbi respektin për historinë, identitetin dhe dinjitetin e çdo territori.
