KLSH dhe përmirësimi i bazës ligjore për prokurimet publike

Nga Bashkim Arizaj, Drejtor Departamenti në KLSH

Kontrolli i Lartë i Shtetit, në të gjitha raportimet e tij përpara Kuvendit për zbatimin e Buxhetit të konsoliduar të Shtetit për vitin e mëparshëm, ka theksuar problematiken e mprehte me të cilën hasen prokurimet publike tek ne, duke rekomanduar masa konkrete për përmirësimin e situatës. Nder këto masa, me kryesoret janë propozimet për përmirësime në kuadrin ligjor dhe atë rregullues të prokurimeve, pasi ato krijojnë mundësitë për mos-përsëritjen e dukurive negative dhe parandalimin e korrupsionit. Duke iu referuar auditimeve të kryera gjatë viteve te fundit, janë tre përmirësimet kryesore që KLSH ka rekomanduar në Vendimin e Këshillit të Ministrave nr. 914, datë 29.12.2014 “Për Miratimin e Rregullave të Prokurimit Publik”

1. Në nenin 66 të këtij Vendimi, ku bëhet fjalë për shqyrtimin dhe vlerësimin e ofertave, përcaktohet se “Pas korrigjimit të gabimeve aritmetike, komisioni i vlerësimit të ofertave verifikon, nëse ofertat e vlefshme janë ose jo me çmim anomalish të ulët sipas formulës së përcaktuar në dokumentet standarde të tenderit. Nëse një apo disa oferta vlerësohen si anomalish të ulëta, komisioni i vlerësimit të ofertave duhet të kërkojë sqarime nga ofertuesit, përpara se të marrë vendim për kualifikimin ose jo të tyre, në përputhje me nenin 56 të Ligjit të Prokurimeve Publike. Në çdo rast, ofertuesi ka detyrimin të argumentojë dhe të dokumentojë me prova shkresore sqarimet për elementin/elementet e veçanta të ofertës, në përputhje me kërkesat e nenit 56 të Ligjit te Prokurimeve Publike”. Në zbatim të kësaj pike, në rast se ofertuesi refuzon të japë sqarime, pra nuk paraqet me shkrim argumentimin e elementit/elementeve të veçanta të ofertës, atëherë Komisionet e Vlerësimit të Ofertave (KVO) e skualifikojnë këtë ofertues nga procedura e mëtejshme e prokurimit. Pra ky nen nuk përcakton se çfarë duhet të bëjë Autoriteti Kontraktues (institucioni publik që zhvillon tenderin), në rast se ofertuesi refuzon të japë sqarime të dokumentuara për argumentimin e elementëve të veçanta të ofertës, brenda afatit të përcaktuar. Po kështu, në këtë nen dhe në tërësi, në bazën ligjore që rregullon prokurimin publik, nuk përcaktohet se çfarë duhet të bëjnë Autoritetet Kontraktuese, në rast se një ofertues, pas hapjes dhe leximit të ofertave, tërhiqet në mënyrë të njëanshme nga procedura e prokurimit. Si KLSH kemi vërejtur raste të shpeshta kur, pas daljes së ofertave anomalish të ulta, disa operatorë kanë refuzuar të paraqesin me shkrim sqarimet për ofertën anomalish të ulët, e për pasojë automatikisht janë skualifikuar nga procedura e prokurimit. Po kështu, edhe pas hapjes dhe leximit të ofertave nga KVO, disa operatorë ekonomikë kanë tërhequr në mënyrë të njëanshme ofertat nga procedurat e prokurimit, duke bërë që edhe këta operatorë automatikisht të skualifikohen nga procedura e prokurimit. Ky vakum ligjor lejon hapësira për abuzime, sepse, gjate afatit 15 ditor që ka Komisioni i Vlerësimit të Ofertave (KVO) për këtë vlerësim, apo gjatë afatit të paraqitjes së sqarimeve për ofertat anomalish të ulta, operatorët që kanë paraqitur oferta në vlera të ulët negociojnë, me qëllim ndarjen e fitimit me operatore të tjerë që kanë paraqitur oferta në vlera më të larta, dhe për këtë arsye tërhiqen lehtësisht nga procedura e prokurimit. Pra, për tërheqjet në mënyrë të njëanshme të operatorëve ekonomikë pas hapjes dhe leximit të ofertave,në bazën ligjore që rregullon prokurimin publik nuk parashikohen penalizime administrative apo ekonomike (gjoba), çka e bën procesin e vlerësimit të ofertave subjektiv dhe lehtësisht të manipulueshëm.

Këto ndryshime bëhen edhe më të domosdoshme, duke pasur parasysh faktin që në rregullat e prokurimit publik, sigurimi i ofertës nuk kërkohet në procedurat e prokurimit me vlerë më të ulët se kufiri i lartë monetar, si dhe për procedurat me vlerë më të lartë se kufiri i lartë monetar, sigurimi i ofertës lihet në gjykimin fakultativ të vetë Autoritetit Kontraktues, çka nuk i jep mundësinë Autoritetit (institucionit shtetëror përkatës) që të kërkojë së paku konfiskimin e sigurisë së ofertës.

2. Neni 74 i Vendimit te Këshillit të Ministrave nr. 914, datë 29.12.2014 “Për Miratimin e Rregullave te Prokurimit Publik”, ne lidhje me Bashkimin e Operatorëve Ekonomikë (BOE), cilëson se “Oferta mund të paraqitet nga një bashkim operatorësh ekonomikë, ku njëri prej të cilëve i përfaqëson të tjerët gjatë procedurës dhe në rast përzgjedhjeje, edhe gjatë zbatimit të kontratës. Në ofertë duhet të përcaktohet pjesa e shërbimit, punës ose furnizimit, që do të kryejë secili nga anëtarët e këtij bashkimi. Para dorëzimit të ofertës, bashkimi duhet të krijohet zyrtarisht, me një marrëveshje të noterizuar, ku të përcaktohen përfaqësuesi i grupit, përqindja e pjesëmarrjes së punës/shërbimit/furnizimit dhe elementet konkrete, që do të kryejë secili nga anëtarët e këtij bashkimi”. Në zbatim të kësaj pikë, si KLSH kemi vërejtur raste, ndonëse jo të shpeshta, kur gjatë periudhës 15 ditore të afatit të vlerësimit të ofertave apo gjatë afateve të ankimit për raste të ndryshme, një nga anëtarët e BOE është tërhequr nga bashkimi, duke bërë që ky BOE të skualifikohet automatikisht nga procedura e prokurimit. Pra, kjo bazë ligjore lejon hapësira për abuzime, sepse një nga anëtarët e BOE (sidomos ata që mund të ketë përqindje të vogël në shoqëri) mund të negociojë me operatorët e tjerë, me qëllim ndarjen e fitimit dhe, për këtë, tërhiqet lehtësisht nga procedura prokurimit, duke prishur bashkimin e kësaj shoqërie. Edhe në këtë rast, behet i domosdoshëm rregullimi ligjor, për të përcaktuar se çfarë duhet të bëjë Autoriteti Kontraktor, në rast se një nga anëtarët e bashkimit të operatorëve ekonomikë tërhiqet nga shoqëria, në mënyrë të njëanshme dhe pa arsye të përligjur.
3. 3. Në nenin 18 dhe 24 të Vendimit te Këshillit të Ministrave nr. 914, datë 29.12.2014, ku flitet për sigurimin e ofertës dhe sigurimin e kontratës, përcaktohet se:

“Në procedurat e prokurimit me vlerë më të lartë se kufiri i lartë monetar, autoriteti kontraktor mund t’u kërkojë ofertuesve të paraqesin sigurimin e ofertës, sipas këtij neni. Në këtë rast, sigurimi i ofertës ka formën e një depozite apo garancie, të lëshuar nga një bankë ose një shoqëri sigurimi, e licencuar nga shteti për të ushtruar këtë veprimtari”.

“Sigurimi i kontratës garanton autoritetin kontraktor në rastet e shkeljes së kontratës. Para nënshkrimit të kontratës, ofertuesi i përzgjedhur si fitues duhet t’i dorëzojë autoritetit kontraktor një sigurim kontrate prej 10% të vlerës së saj. Sigurimi i kontratës ka formën e një depozite apo garancie, të lëshuar nga një bankë ose një shoqëri sigurimi, e licencuar nga shteti për të ushtruar këtë veprimtari”. Nga auditimet që ka kryer KLSH, pothuajse në të gjitha procedurat e prokurimeve, sigurimi i ofertës dhe sigurimi i kontratës nuk është bërë në formën e një depozite apo garancie, të lëshuar nga një bankë, por është bërë nga një shoqëri sigurimi. Garancia e ofertës dhe e kontratës e lëshuar nga shoqëritë e sigurimit behet në formën primi, çka do të thotë që operatorët ekonomikë nuk depozitojnë para në kesh në këto shoqëri në vlerën 2% te fondit limit për garancinë e ofertës dhe 10% te vlerës së kontratës fituese për garancinë e kontratës, por paguajnë një vlerë të papërfillshme që afërsisht shkon nga 1,000 leke deri në 5,000 lekë. Marrim një shembull, në një procedure prokurimi me fond limit 100 milion leke, sigurimi e ofertës duhet te jetë 2 milion lekë, ndërsa kontrata ka dalë fituese me vlerën 90 milionë lekë dhe sigurimi i kontratës duhet të jetë 9 milionë lekë. Në rast se, për arsye të shkeljeve të ndryshme do të kërkohet konfiskimi i këtyre garancive, buxheti i shtetit do të përfitojë sipas rastit 2 milionë lekë për sigurimin e ofertës dhe 9 milionë lekë për sigurimin e kontratës. Mirëpo, nga auditimet e KLSH është konstatuar se, në asnjë rast të kërkesave të Autoritetit Kontraktues për të konfiskuar sigurimin e ofertës apo të kontratës, nuk ka gjetur bashkëpunim nga shoqëritë e sigurimit dhe çështjet kanë shkuar në gjykatë, duke e zvarritur pambarimisht këtë proces dhe pothuajse asnjë herë nuk është bërë e mundur arkëtimi i shumave në Buxhetin e Shtetit. Nëse sigurimi i ofertës dhe i kontratës do të bëhej në kesh në një bankë të nivelit të dytë, dhe në rast se Autoriteti Kontraktues kërkon konfiskimin e tyre, ky konfiskim do të bëhej brenda afateve të përcaktuara në rregullat e prokurimit publik. Edhe për këtë rast, behet më se i domosdoshëm rregullimi ligjor për të kërkuar që sigurimi i ofertës dhe i kontratës të behet vetëm në bankat e nivelit të dytë në kesh, nisur dhe nga përvoja dhe përafrimi me rregullat dhe udhëzimet e prokurimeve të institucioneve financiare ndërkombëtare, të cilat këto garanci i kërkojnë të bëhen vetëm në bankat e nivelit të dytë (sipas udhëzimeve të prokurimeve të miratuara nga Banka Evropiane e Investimeve). Si KLSH besojmë se, zbatimi i rekomandimeve që kemi dhënë për ndryshimet e propozuara në Vendimin e Këshillit të Ministrave me nr. 914 datë 29.10.2014, do të minimizojë vlerësimin subjektiv që i bëhet operatorëve ekonomikë në tenderët publikë.

Mbyllja e këtyre “shtigjeve”, do të ishte një kontribut i jashtëzakonshëm për të “ndëshkuar”, nëpërmjet ligjit ata që ofertojnë me vlera ekonomike shumë të ulëta, duke bërë pakte të fshehta me kontraktorët, në kurriz të sasisë dhe mbi të gjitha të cilësisë së mallrave dhe shërbimeve për qytetarin. Këtyre pakteve to të mund t’iu mbyllet rruga një herë e përgjithmonë, me zbatimin e rekomandimeve të Kontrollit të Lartë të Shtetit, i cili në punën e tij përfaqëson vetëm interesat e qytetarit.