Këshillat e Dr. Moser dhe rekomandimet e KLSH – dy anë të së njëjtës medalje

357
Dr. Josef Moser, ish-Sekretar i Përgjithshëm i INTOSAI-t dhe President i Gjykatës së Auditimit të Austrisë për periudhën 2004-2016, njihet sot si njëri nga personalitetet më në zë në fushën e auditimit shtetëror. Ai është dalluar për reformat e kërkuara në administratën e Austrisë, për “599 rekomandimet e Gjykatës së Auditimit mbi borxhin publik” (2009), kontributin për ligjin e partive politike, transparencës dhe mediave (2012),etj. Një juri e ka lauruar në vitin 2013 me çmim prestigjioz, me arsyetimin se, në kontekstin ndërkombëtar, si udhëheqës i Gjykatës Austriake të Auditimit, ka kryer funksionin e Sekretarit të Përgjithshëm të INTOSAI-t në “një mënyrë të jashtëzakonshme”. Në këtë shkrim i jam referuar këtij personaliteti, jo thjeshtë e vetëm për miqësinë e tij me KLSH-në, karrierën publike e staturën e spikatur profesionale, por për një aspekt që lidhet me titullin e shkrimit dhe merr udhë me fjalën e mbajtur prej tij në Simpoziumin e 22 të UN/ INTOSAI-t, ku Dr. Moser nënvizoi se:

“Bazuar në shifrat, të dhënat dhe faktet e paraqitura nga SAI-et, është e mundur të formulohen rekomandimet, të cilat,
 Nga njëra anë: mund të jenë udhëzime konkrete për subjektet e audituara, për përmirësimin e situatave të caktuara, dhe
 Nga ana tjetër: mund tu japin informacione drejtuesve politikë, në mënyrë që ata të përmbushin përgjegjësitë e tyre politike dhe të shërbejnë gjithashtu si një levë për proceset reformuese” .
Rekomandimet e auditimit të KLSH-së / SAI-t janë sugjerime zyrtare mbi veprimet korrigjuese, akte të tërheqjes së vëmendjes, zgjidhje logjike e praktike mbi korrigjimin e dobësive dhe orientime të komunikuara të nevojshme si kurs veprimi për organizatat e sektorit publik. Nëpërmjet rekomandimeve të dhëna, audituesit shtetëror të KLSH-së, (si vlerësues objektiv dhe recensentë të paanshëm të aktiviteteve, sistemeve, proceseve, politikave, transaksioneve etj.), identifikojnë të metat e mangësitë dhe nevojën për përmirësim. Gjithashtu, ata “godasin” shkakun e parregullsive të konstatuara, që kanë rezultuar nga ballafaqimi i situatave konkreteve me kriterin ligjor. (Kjo si për shpenzimin e fondeve publike, ashtu dhe administrimin apo menaxhimin e pronës shtetërore). E thënë më shkurt, rekomandimet e KLSH parandalojnë shkeljet ligjore dhe financiare, si dhe orientojnë zgjidhje të zbatueshme për vendimmarrësit e targetuar, krahas përmirësimit të cilësisë së qeverisjes publike. Nga ana tjetër, verifikimi i zbatimit të rekomandimeve shënon gjurmimin e zbatimit të tyre, skanimin e veprimeve të menaxhimit, matjen dhe monitorimin e progresit mbi detyrat e lëna institucioneve të qeverisjes qendrore e vendore, fondeve speciale, shoqërive tregtare etj. Rekomandimet për korrigjimin e të metave/parregullsive dhe shqyrtimi i tyre përmes një procesi follow up, shikohen nga KLSH si përmbushje e përgjegjësive dhe zbatim i Standardeve më të mira profesionale ndërkombëtare (ISSAI 300, pikat 25 dhe 26 të ISSAI 400, Parimet dhe udhëzimet më të mira të lidhura me ISSAI 11, etj). Nga ana tjetër, rekomandimet e auditimit shtetëror burojnë nga ligji specifik për organizimin dhe funksionimin e KLSH-së, si kërkesë e zhvillimit të institucionit të përgjegjshmërisë dhe llogaridhënies publike. Kështu, në bazë të nenit 15 të ligjit nr. 154/2014, KLSH duhet tu rekomandojë drejtuesve të njësive të audituara apo organeve të kompetencës korrigjimin e mangësive, kompensimin dhe dëmshpërblimin sipas ligjit të çdo shume të përdorur në shkelje të tij, marrjen e masave strukturore e organizative, duke përfshirë dhe nisjen e procedurave disiplinore e administrative. Po si qëndron analiza e situatave konkrete, lidhur më çfarë Dr.Moser sugjeron, e zbritur në terrenin e praktikës sonë të përditshme?

Si reagojnë Kuvendi, Qeveria dhe titullarët e institucioneve apo subjekteve publik ndaj rekomandimeve të KLSH? Këtyre pyetjeve do të përpiqemi tu përgjigjemi përmes kësaj analize.

I. Ka një qasje pozitive nga Kuvendi, (agjent i të cilit është dhe KLSH-ja), veçanërisht nga Komisioni i Ekonomisë dhe Financave, për të marrë në shqyrtim veprimtarinë e institucionit në kuadër të traditës së konsoliduar të raportimit përpara Komisioneve të tij, analizimin e shkallës së realizimit të rekomandimeve si dhe shqyrtimin e raporteve të veçanta të performancës të përgatitura nga ekspertët e KLSH.
Për herë të parë, Kuvendi i Shqipërisë me Vendimin nr. 49/2017, datë 20.04.2017 “Për krijimin e mekanizmit për monitorimin sistematik të ndjekjes dhe zbatimit të rekomandimeve të institucioneve të pavarura kushtetuese dhe atyre të krijuara me ligj”, themeloi një set masash në mbështetje të këtij fronti, përfshirë dhe vlerësimin e zbatimin e detyrave dhe rekomandimeve të auditimit shtetëror. Së pari, Plani i Veprimit që shoqëron këtë vendim, normon jo vetëm detyrimin që Komisioni i Kuvendit të marrë paraprakisht raportin e Qeverisë mbi gjetjet e KLSH-së, por edhe situatën e azhurnuar të zbatimit apo moszbatimit të tyre. Së dyti, Ministria e Financave, detyrohet të hartojë një raport specifik mbi zbatimin e planit të veprimit lidhur me KLSH dhe raportet e auditimit. Në pikat nr.11 dhe 12 të Rezolutës së Kuvendit të Shqipërisë për vlerësimin e veprimtarisë së KLSH-së për vitin 2015 , Kuvendi i ka sugjeruar institucionit të auditimit shtetëror që raportimi vjetor para Kuvendit, si pjesë integrale të përfshijë dhe informimin mbi shkallën dhe mënyrën e zbatimit të rekomandimeve nga subjektet e audituara më parë. Rekomandimet e KLSH-së shërbejnë si instrumente dhe leva për proceset reformuese të Kuvendit dhe Qeverisë. Kryetari i KLSH-se, z. Bujar Leskaj, që përpara disa vitesh ka nxitur Kuvendin dhe ka rekomanduar krijimin e Këshillit të Pavarur Fiskal (i cili ti raportojë vetëm Kuvendit), si dhe për fiksimin e kufirit të borxhit publik në nivelin 60%, që nëpërmjet tij Kuvendi të ushtrojë kontrollin e tij efektiv mbi Qeverinë dhe qeverisjen. Por, mesa duket, për këto mekanizma “ende nuk janë pjekur kushtet”…A nuk ka ardhur koha që Kuvendi t’i rikonsiderojë këto ide, që u shërbejnë proceseve reformuese? 
II. A i mban Qeveria sytë hapur për zbatimin e këtyre këshillave të KLSH-së? A ka një vëmendje të shtuar për rekomandimet kyçe?
Zbatimi i rekomandimeve të auditimit është përgjegjësi e Qeverisë, Ministrive dhe agjencive të tyre. ”Qeveria është plotësisht përgjegjëse për veprimet dhe mosveprimet e saj,- thuhet në Deklaratën e Limës, – dhe ajo nuk mund të justifikohet duke iu referuar konstatimeve të auditimit”. Nga ky këndvështrim, Qeveria duhet që para së gjithash, rekomandimet e audituesve shtetëror ti vlerësojë si mjet i dobishëm me efekt parandalues në përsëritjen e shkeljeve financiare e ligjore dhe si komponent agresiv në luftën kundër korrupsionit e mashtrimeve financiare. A duhet të jetë më e përgjegjshme Qeveria ndaj rekomandimeve të KLSH-së? Le të fokusohemi me argumentet mbi dy komponentë të veçantë: 

1. Përkushtimin e Qeverisë, Ministrive dhe Institucioneve të varësisë për plotësimin, korrigjimin dhe harmonizimin e kuadrit ligjor e nënligjor në fuqi, sipas asaj që KLSH ka sugjeruar për përmirësim. Po ti referohemi raportit të publikuar të veprimtarisë së KLSH-së, vetëm gjatë vitit 2016 janë rekomanduar 65 propozime të ndryshimeve ligjore apo përmirësimit të kuadrit të dispozitave në fushën e buxhetimit, konsolidimit fiskal, huamarrjes, prokurimeve, sigurimeve shoqërore e shëndetësore, etj. Rezulton nga proceset e riverifikimit se janë pranuar 62 propozime dhe zbatuar vetëm 10 prej tyre (!) Nëse analiza do të shtrihej në diapazonin kohor 2012 – 2016, një numër i konsiderueshëm i 370 propozimeve mbi përmirësimin e kuadrit ligjor e nënligjor mbeten ende pa u miratuar nga Qeveria, kur ata janë thjeshtë vullneti i saj. 
2. Inkuadrimin e gjetjeve dhe rekomandimeve të KLSH-së në Raportin e Konsoliduar mbi funksionimin e Sistemit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik. Jo rastësisht, dispozitivi për menaxhimin financiar dhe kontrollin (MFK), i normon Ministrisë së Financave (MF) dhe nëpërmjet saj Qeverisë, përgjegjësinë e hartimit të këtij Raportit Vjetor të Konsoliduar, ku në pjesën e dytë të tij pasqyrohen gjetjet dhe zbatimi i rekomandimeve të auditimit të brendshëm dhe atij të jashtëm. Në fakt, nëse u hedh një sy raporteve të konsoliduara të MF për vitet e fundit, informacionet që ato paraqesin nuk e mbulojnë indikatorin e rezultateve të auditimeve të KLSH-së dhe në këtë aspekt këto raporte të MF janë ende me mangësi. Ndaj ministritë dhe institucionet publike duhet të përditësojnë matricat e përgjegjësive mbi analizimin e gjetjeve dhe zbatimin e rekomandimeve të lëna nga institucioni i auditimit të lartë të shtetit. 
III. A ka një reagim dhe veprim konkret e energjik nga subjektet apo strukturat e audituara? A i kanë adresuar entitetet siç duhet çështjet e ngritura nga auditimet e mëparshme të SAI-t? Si reagojnë njësitë e audituara nga KLSH në tre kohë të ndryshme? 
Po të studiosh ”psikologjinë e reagimit” të të audituarve, mund të vëresh skenarin tre hapësh “para – në vend, prapa – në vend”. Konkretisht:

• Akti i parë: Nën presionin e filtrave të angazhimeve të auditimit, institucionet dhe subjektet publike, në përputhje me përcaktimet e nenit 15 të ligjit nr. 154/2014, përmbushin detyrimin dhe informojnë KLSH brenda 20 ditëve nga marrja e përfundimeve zyrtare të angazhimit, mbi pranimin e rekomandimeve, duke hartuar, nënshkruar dhe dërguar planet e veprimit, të adresuara për çdo rekomandim me afate, persona e struktura operacionale përgjegjëse. 

• Akti i dytë: Detyrimi për të raportuar me hollësi në KLSH mbi statusin e çështjeve të ngritura, ecurinë e zbatimit të çdo rekomandimi dhe kthimin e përgjigjes brenda afatit 6-mujor nga data e dërgimit të raportit të angazhimit, (kërkesë e nenit 30 të ligjit të auditimit), pothuajse harrohet… Gjatë këtyre muajve, titullarët e subjekteve të qeverisjes qendrore dhe vendore, “dremisin” mbi raportet dhe konkluzionet e angazhimit. Një pjesë e drejtuesve, nxitojnë të jenë formalisht në rregull me kthimin e përgjigjes vetëm ditët e fundit të konsumimit të këtij afati ligjor, duke e shënuar ndjekjen e detyrave si aksione në proces.
• Akti i tretë: Me rikthimin në mënyrë sistematike të ekipeve të audituesve shtetëror të KLSH për të bërë “double check” dhe vlerësuar çdo veprim të drejtuesve të subjektit dhe verifikuar zbatimin e detyrave të lëna, lëshohet alarmi dhe “thirrja për vigjilencë” se, “Erdhi përsëri Kontrolli i Shtetit (!!)”. (Thua se je në komedinë “Revizori” të Gogolit)… Në situatat e mosveprimit dhe indiferencës së titullarëve dhe drejtuesve të niveleve më të ulëta, të audituarit angazhojnë një arsenal apologjish dhe arsyesh (të paarsyeshme) të tipit: “kjo detyrë nuk mund të realizohej”, ”rekomandimi ishte i pamundur të zbatohej se personat janë larguar nga institucioni pas zgjedhjeve politike dhe nuk u gjendet adresa”, “nuk na kanë dorëzuar asgjë paraardhësit”, “ne nuk mund ta dërgonim çështjen në gjykatë se kjo pastaj do të konsiderohej personale”etj. Pra, është i njëjti staf që ka nënshkruar dokumentet e auditimit (projektin dhe raportet), ka konfirmuar rekomandimet me planet e veprimit dhe në fund me mosveprimin shkelin përcaktimet e ligjit specifik të KLSH-së nr. 154/2014.Në “portofolin”e rekomandimeve të KLSH për periudhën 2012-2016 zë vend me rëndësi kërkesa për arkëtimin e mbi 192 miliardë lekëve si shpërblim i dëmit të shkaktuar, ku shqetësues vijon të konsiderohet pesha që zënë në këto shuma dëmesh financiare degët rajonale të Tatimeve e të Doganave, organet e qeverisjes vendore (ish-komunat dhe Bashkitë), drejtoritë e ALUIZNI-t dhe ZVRPP-te, etj. Për këto 5-vite ta analizuara, janë kërkuar të zbatohen gjithsej 8189 rekomandime për masa organizative si dhe 6899 masa administrative. Po kështu, gjatë periudhës janar-shtator 2017 janë zbatuar nga titullarët e subjekteve vetëm pothuajse gjysma e masave disiplinore e administrative, nga 1014 të propozuara. Kjo situatë duhet përmbysur me veprime e aksione të prioritare të Qeverisë dhe agjencive të saj. Bashkërendimi i hallkave dhe monitorimi sistematik i ndjekjes së rekomandimeve të auditimit, duhet konsideruar si angazhim konstant i titullarëve të subjekteve publike, Grupeve të Menaxhimit Strategjik (GMS), Sekretarëve të Përgjithshëm, Komiteteve të Auditimit të Brendshëm (KAB) dhe Njësive të Auditimit të Brendshëm, etj..Kuvendi duhet ta kërkojë dhe Qeveria duhet të inkurajojë ministrat, që të bëjnë publike në faqet zyrtare të ministrive planet e veprimit dhe të relatojnë në vijimësi, mbi mbarëvajtjen e masave dhe zbatimin e rekomandimeve, meqenëse dhe Raportet apo vendimi i Kryetarit të KLSH janë dokumente të hapura për publikun. Le të ekspozohet dhe konsiderohet ky plan si pjesë e platformës digjitale për transparencë dhe pjesëmarrje publike në qeverisje. Kësisoj publikut i jepet mundësia të shikojë besueshmërinë e qeverisjes dhe monitorojë integritetin e përgjegjshmërinë publike të zyrtarëve dhe ekzekutivit. Vetëm në këtë mënyrë, drejtuesit publikë dhe politikë mund tu shërbejnë proceseve transformuese, ashtu siç këshillon Dr. Moser… 

Qeram CIBAKU
Auditues i lartë, KLSH