Auditimi i KLSH-së, për një reflektim realist shtetëror për bashkimin doganor Shqipëri-Kosovë

711
Nga Sali Agaj dhe Redi Ametllari 
(Auditues në KLSH)

Në mbyllje të vitit 2017, Kontrolli i Lartë i Shtetit përfundoi auditimin e performancës me temë “Unifikimi i pikave doganore të Shqipërisë me Kosovës”, miratuar me Vendimin e Kryetarit Nr.202, datë 29.12.2017. Auditimi kishte si risi bashkëpunimin e frytshëm me institucione të rëndësishme të Kosovës si, Zyra Kombëtare e Auditimit, Ministria e Financave, Dogana dhe Oda Ekonomike e Kosovës. Raporti përfundimtar i auditimit iu përcoll Presidentit të Republikës së Shqipërisë, Kuvendit, Kryeministrit, Ministrisë së Diasporës dhe Ministrisë për Evropën dhe Punët e Jashtme dhe Ambasadës së Kosovës. Natyrshëm, pritshmëria dhe ndjeshmëria e publikut dhe biznesit janë të larta. Në aspektin politik të integrimeve, e si financuese e pikës së përbashkët doganore në Morinë-Vermicë, Bashkimi Europian është një tjetër aktor që ka një pritshmëri të lartë për të parë tek Shqipëria një ekonomi të fortë, me protagonizëm rajonal, si dhe institucionalisht të pjekur për t’u bashkuar në familjen europiane. Për shkak të valencave të shumta që mbart tema, u trajtuan studime ekonomike nga Universiteti i Harvardit, hulumtime nga ekspertë të makroekonomisë dhe anketa për biznesin, të hartuara nga grupi i auditimit, veçanërisht me Dhomën e Tregtisë dhe të Industrisë të Tiranës dhe Odën Ekonomike të Kosovës, për të zbërthyer në një masë të gjerë komponentët e këtij auditimi. Në përfundim të punës audituese, KLSH ka arritur në mesazhin se: “Me gjithë përparimin e arritur në fushën e shkëmbimit tregtar dhe bashkëpunimit doganor, marrëveshjet e nënshkruara nuk përbëjnë një bazë të plotë rregullatore për unifikimin doganor me Kosovën. Marrëveshjet e nënshkruara karakterizohen nga një formë e shprehjes së vullnetit të mirë, por nuk janë pasqyruar në politika të mirëfillta qeveritare, të cilat do ta realizonin me përgjegjshmëri dhe me sukses bashkimin doganor me Kosovën. Konstatohet se nuk ka një angazhim të vazhdueshëm institucional, bazuar në një strategji të posaçme për unifikimin doganor me Kosovën, gjë e cila ka dëmtuar dukshëm besimin e bizneseve në dy anët kufirit. Veprimtaria e Ministrisë së Financave e Ekonomisë dhe Drejtorisë së Përgjithshme e Doganave në unifikimin e pikave doganore është e mangët dhe nuk ka krijuar premisat për një bashkim doganor të shpejtë ndërmjet Shqipërisë dhe Kosovës. Nuk është hedhur hapi vendimtar, unifikimi i politikave fiskale, si parakusht për sigurimin e bashkimit doganor, i cili përbën një potencial për rritjen e shkëmbimit të mallrave, rritjen e ekonomisë për dy vendet, si dhe një parapërgatitje e proces maturimi për institucionet shqiptare për t’u bërë ballë sfidave që parashtron integrimi në tregun europian”.

Pozicioni i Shqipërisë dhe Kosovës në CEFTA: Shqipëria me Kosovën kanë lidhur një marrëveshje të tregtisë së lirë (MTL), por bashkimi doganor është një shkallë më e lartë, jo vetëm si ndërveprim ekonomik, por edhe si një sinkronizim ekonomiko-fiskal dhe kërkon vendosjen e tarifave të përbashkëta karshi vendeve të treta. Në rastin e MTL-së, siç është CEFTA, shtetet anëtare tregtojnë pa tarifa doganore me njëri tjetrin, por ruajnë sovranitetin e politikave tregtare me shtetet e tjera jashtë CEFTA-s. Pra, tarifat e vendosura karshi atyre vendeve jo anëtare ndryshojnë nga një shtet në tjetër. Kjo mund të çojë në fenomenin që në teorinë ekonomike quhet “diversion tregtar” (Viner 1950) – një situatë ku të mirat nga jashtë MTL importohen në një vend anëtar me tarifë të ulët, nga ku mund të dërgohen pa tarifë në një vend brenda MTL-së që aplikon një tarifë të lartë për palët e treta. Bazuar në të dhënat e INSTAT, në periudhën 2012-2016 eksportet me vendet e BE kanë zënë mesatarisht 76,6 % të totalit; ndërsa eksportet me CEFTA-n zënë 12,4 % të totalit. Në CEFTA, megjithë barrierat e shumta burokratike që ngrihen nga vendet anëtare karshi mallrave shqiptare, Shqipëria ka raportuar vetëm 3 raste (numrin më të vogël krahasuar me shtetet e tjera) në Komitetin e Përbashkët gjatë periudhës 2009-2016. Kjo tregon një nivel të dobët të komunikimit dhe aksesit që ka biznesi shqiptar tek instancat shtetërore për të adresuar problematikat që ndesh në kufijtë ballkanikë. 

Tarifa e përbashkët: Ekonomisti i shquar, David Ricardo, në veprën e tij “Parimet e Politikave Ekonomike dhe Taksimit” (v. 1817) thekson se “Eliminimi i tarifave do të sillte një përfitim neto në dobi të mirëqenies së përgjithshme – nga ku përftimet e konsumatorëve janë më të mëdha se humbjet e prodhuesve”. Vendosja e tarifave të përbashkëta është një proces i shtrirë në kohë, p.sh BE-së iu deshën 11 vjet dhe me efekte zinxhir në hallkat ekonomike dhe administrativ. Sipas një skenari 1, vendosja e një tarifë të përbashkët sjell një tarifë të lartë përshembull për Kosovën. Kjo nënkupton që konsumatorët në Kosovë do të paguajnë çmime më të larta për importet nga jashtë unionit doganor ose do të furnizohet nga furnitorë më pak efiçient nga Shqipëria. Pavarësisht tarifave të larta të importit, qeveria e Kosovës do të përfitojë më pak të ardhura për shkak të alternimit të burimit të importit, nga vendet me jashtë, me furnitorë nga Shqipëria. Sipas një Skenari 2, vendosja e një tarife më të ulët, përshembull në Shqipëri, do të ulte riskun e diversionit tregtar dhe do të sillte dy efekte pozitive. Së pari, do të rriste importet e Shqipërisë nga vendet e tjera duke sjellë efektin pozitiv të “krijimit të tregtisë”. Së dyti, do të rriste të ardhurat ne importet. Prodhuesit vendas, megjithëse do të ndeshen me një konkurrencë të lartë, kjo do të kompensohej nga përfitimet që do të vijnë për konsumatorët, të cilët do të blejnë mallra me çmime më të ulëta. Rregullimet ligjore: Cili shtet do t’i mbledhë detyrimet doganore? Si do të mblidhen këto detyrime dhe si do të bëhet ndarja e të ardhurave?

Barrierat burokratike: Për periudhën, 2012-2016 eksportet me Italinë zinin mesatarisht 51,0 % të eksporteve gjithsejt të Shqipërisë , ndjekur nga Kosova me 7,5 %, Spanja me 6,8 %, Greqia me 3,9 %. Eliminimi i barrierave jotarifore përbën qëllimin kryesor të Marrëveshjes për Nxitjen dhe Lehtësimin e Tregtisë mes Shqipërisë dhe Kosovës. Në këtë kuadër janë ngritur edhe grupe pune, por biznesi vazhdon të ndeshet me tilla pengesa. Sipas një ankete të kryer nga Oda Ekonomike e Kosovës, theksohet se “Ekzistimi i barrierave jo-tarifore, në të vërtet paraqet një neglizhencë të qeverive respektive. Andaj duhen siguruar kushte që incidentet e shpeshta që paraqiten në sektorë të ndryshëm të mos ndodhin, duke krijuar kështu kushte për fuqizimin e marrëdhënieve tregtare”. Tre janë format kryesore të barrierave të hasura nga biznesi i Kosovës: Burokracia e tepruar; Certifikata e origjinës; Dokumenti fitosanitar dhe më konkretisht: Në pikën kufitare shqiptare kërkojnë noterizimin e analizave të kualitetit të lëshuara nga IKSHP ose Instituti Bujqësor dhe nuk e njohin dokumentin fitosanitar. Sipas bizneseve kosovare të anketuar, Shqipëria është i vetmi vend që kërkon dokumente të ndryshme, madje edhe krahasuar me të gjitha shtetet e BE-së, etj. 

Operimi i Doganës së Kosovës në Portin e Durrësit: Në Portin e Durrësit, 90% e tranzitit dhe 30 % e mallrave që përpunohen kanë si destinacion Kosovën. Deklaratat publike në këtë rrafsh, të cilat shërbyen edhe si informacion për grupin e auditimit, nuk përputheshin me gjendjen reale të konstatuar nga grupi auditues në fushën e ekzistencës së bazës ligjore, përgatitjeve administrative nga Ministrisë së Financave dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Doganave si dhe kapaciteteve infrastrukturore të Portit të Durrësit. Nga operimi i plotë i doganës kosovare në Portin e Durrësit, bizneset do të përfitonin një ulje të kostos aktuale me rreth 2 milionë euro në vit. Braktisja e projektit për vënien e Portit të Shëngjinit në shërbim të Doganës së Kosovës, pa u kryer një studim i mirëfilltë për potencialet dhe përfitimet ekonomike që do të sillte për të dy vendet, ka shkaktuar një mungesë përgatitjeje institucionale e cila është reflektuar edhe në shtyrjen e operimit të doganës së Kosovës në Portin e Durrësit. Nga informacionet e marra nga grupi i auditimit, operimi i doganës së Kosovës në Portin e Durrësit do të fillonte në dhjetor 2017, për të cilën u përgatit edhe një projektvendim i Këshillit të Ministrave “Për lejimin e kryerjes së kontrolleve fizike nga zyrtarët e zyrës doganore të Kosovës në Portin e Durrësit dhe Porto Romano dhe njohjen e liçencave të agjencive të përfaqësimit Doganor të Kosovës”. Por, qeveria shqiptare hoqi dorë nga miratimi i këtij projektvendimi, për një afat të pacaktuar. Kjo tërheqje konstatohet edhe nga fakti se zyra doganore e Kosovës nuk u hap në muajin dhjetor, sikurse qe parashikuar, për arsye se nga pala shqiptare nuk është marrë asnjë masë për të plotësuar kriteret bazë të operimit, siç vëren Dogana e Kosovës në “Raportin për Parakushtet e vendosjes së Doganës së Kosovës në Portin e Durrësit” dërguar në datën 23.10.2017 Drejtorisë së Përgjithshme të Doganave.

Çfarë nuk shkon? Për bashkimin doganor Shqipëri-Kosovë nuk ekziston një kuadër rregullator i posaçëm që të rregullojë marrëdhëniet mes dy vendeve, por vihet re një kuadër i shpërndarë në dispozitat e morive të marrëveshjeve të nënshkruara. Këto marrëveshje e cekin në mënyrë tangjente unifikimin e pikave doganore me Kosovën por nuk përfaqësojnë në thelb, në formë dhe përmbajtje, një bazë ligjore të posaçme. Konkretisht, Marrëveshja për Nxitjen dhe Lehtësimin e Tregtisë nuk parashikon strategjinë e implementimit të punës, organet dhe ministritë përgjegjëse për të ndjekur procesin dhe nuk kanë arritur të eliminojë barrierat burokratike. Harmonizimi fiskal, si gur-themeli i unionit doganor, nuk është konturuar si politikë qeveritare, bazuar në një marrëveshje ndër-qeveritare, por është shtruar në formë aspirate. Në Strategjinë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2015-2020, ndonëse përmendet në mënyrë tangenciale bashkëpunimi me Kosovën dhe megjithë rëndësinë që ka për vendin tonë, ky bashkëpunim nuk parashikohet në një kapitull të veçantë. 

Mungesë efektiviteti: Strukturat institucionale të Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Doganave Shqiptare nuk janë angazhuar në mënyrë të vazhdueshme e në koordinim me institucionet e Kosovës në këtë drejtim, për shkak të mungesës së një strategjie të posaçme. Paradoksi që është krijuar është se në optikën e performancës, procesi është invers, nga inputet po shkohet tek një objektiv i vagullt e retorik, që ndryshon trajtë pas çdo deklarate publike, e jo nga një objektiv i qartë e strategjik tek inputet. Kjo ka shkaktuar një situatë ku Dogana shqiptare por edhe Ministria e Financave po e gjejnë veten të papërgatitura dhe shumë prapa përballë deklaratave politike në këtë rrafsh.

Çfarë kemi rekomanduar? KLSH ka dhënë 24 rekomandime në këtë auditim, ndër kryesore janë: 
– Hartimi i një strategjie kombëtare të posaçme për bashkimin doganor me Kosovën, për ta veçuar Kosovën nga përgjithësimi i një bashkëpunimi ekonomik me vendet e Europës Juglindore. 

– Në grupet e përbashkëta të punës midis Shqipërisë dhe Kosovës, të përfshihen edhe Bashkimi i Dhomave të Tregtisë e Industrisë të Shqipërisë dhe Oda Ekonomike e Kosovës, si organizata që përfaqësojnë bizneset e të dy vendeve. 

– Hartimi i një studimi mbi vendosjen e Portit të Shëngjinit në shërbim të Doganës së Kosovës. (Porti i Shëngjinit – Porti i integrimeve shqiptare” Fjala e deputetit Bujar Leskaj në Kuvendin e Shqipërisë, 2009)

– MFE të marrë masa që në administratën doganore të instalohet një platformë Single Window (sikurse do të implementohet nga pala kosovare në vitin 2018) dhe të shqyrtojë rekomandimin 36 të UN/CEFECAT për të krijuar një Single Window (Dritare të Vetme) Shqipëri – Kosovë.

– MFE dhe DPD të ndërmarrin hapat e nevojshëm administrativë për krijimin e një regjistri elektronik të përbashkët për bizneset që operojnë në Shqipëri dhe në Kosovë.

Këto rekomandime kanë si qëllim ndërmarrjen e hapave konkretë, për të realizuar një zhvendosje nga retorika aktuale në një angazhim shtetëror efektiv dhe gjithëpërfshirës, duke thirrur në tryezat e përbashkëta edhe organizatave të bizneseve të të dyjave vendeve. Po ashtu, duke marrë parasysh të metat e strukturës së eksporteve shqiptare, të cila përbëhen nga produkte me vlerë të ulët e të papërpunuara, është me rëndësi që bashkimi doganor të zhvishet nga ambalazhi politik e të parashtrohet si domosdoshmëri e realitetit të zhvillimeve ekonomike. 
Sigal