Bajram Lamaj: Reforma administrative, KLSH dhe bashkitë

78

Nevoja e rishikimit të akteve ligjore, nënligjore
dhe nxjerrjen e urdhëresave e rregulloreve

Reforma administrative dhe menaxhimi i bashkive
sipas të drejtës ekzekutive

 

Bajram Lamaj

 

Zbatimi i
reformës administrative në pushtetin lokal para një viti dhe zbatimi i saj nga
bashkitë e reja, ka nxjerrë nevojën e rishikimit të akteve ligjore, nënligjore
dhe nxjerrjen e urdhëresave e rregulloreve për të displinuar juridikisht dhe
administrativisht, veprimtarinë e këtyre njësive të qeverisjes vendore edhe
sipas të drejtës ekzekutive. Autonomia lokale që u është dhënë bashkive, nuk
është e pakufizuar, megjithatë edhe në kuadrin e sigurimit të lejuar të
autonomisë, mbetet parimi që Qeveria Qendrore, nuk duhet të heqë dorë
plotësisht nga edrejta për të patur influencën e vet mbi përmbajtjen e akteve e
normave juridiko-administrative që nxjirren nga organet e bashkisë. Kjo vjen
nga principi i shtetit ligjor dhe nga demokracia, por edhe nga sanksionimi
ligjërisht i pushtetit publik, në të gjitha shprehjet e veta edhe nëpërmjet
rregullimit të qartë të kopetencave dhe mbajtjes së funksioneve, në mënyrë që
të evitohet keqpërdorimi i pushtetitdhe të sigurohet liria e personit. Tjetra (bashkia),
kërkon rregullimin e një sfere të jetës, nëpërmjet të drejtës objektive, të
drejtohet nga vendimet e të zgjedhurve nga populli (Këshilli Bashkiak). Qeveria
nuk mundet që detyrën e vet kryesore, t’ia lërë në disponim të lire instantcave
të tjera brenda ose jashtë organizimit shtetëror, kjo vlen sidomos kur akti i
dhënies së autonomisë, nuk u jep këtyre bashkive vetëm në përgjithësi të
drejtën për realizimin vetpërgjegjës të detyrave të marra përsipër, por dhe
lëshimin e normave të kërkuara organizative e rregulloreve sipas sferës
vepruese të bashkisë.

Kompetenca e rregullimit nuk mund të shkojë më larg
se e drejta e autoritetit të bashkisë në hapësirën vepruese të saj

Në vendin tonë e
drejta për të hartuar e miratuar Rregullore nga Bashkia, është e mbështetur në
Ligjin nr.8652, datë 31.0.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Qeverisjes
Vendore”,të ndryshuar” me Ligjin 30/2015 Nr. 30/2015 “Për disa ndryshime dhe
shtesa në Ligjin nr.8652, datë 31.0.2000, neni 8 “Të drejtat e njësive të
qeverisjes vendore”, I. E drejta e qeverisjes, germa a: “Përcaktojnë masa që
ato i gjykojnë të nevojshme për kryerjen e funksioneve dhe ushtrimin e
kompetencave”dhe germa b:“Bazuar në Kushtetutë, në ligje dhe aktet nënligjore
të nxjerra në bazë dhe për zbatim të tyre për kryerjen e funksioneve dhe ushtrimin
e kompetencave, nxjerrin urdhëresa, vendime dhe urdhra që janë të
detyrueshmepër të gjitha subjektet e përfshira në akt, në juridiksionin e
tyre”. Duhet të kihet parasysh lidhja ligjore e administrimit si përparësi e
ligjit dhe si kusht i ligjit, pra vendosja e rregulloreve, nuk duhet të shkelë
normat ligjore përparësore dhe as t’i perjashtojë ato. Nuk mundet asnjë bashki
që nëpërmjet rregulloreve të saj të përjashtojë detyrimet ligjore dhe as
timodifikojë ato, nëpërmjet të drejtës administrative, duke cenuar të drejtat e
qytetarëve të sansionuara në Kushtetutë e ligj, pra ky është një kusht në
hartimin e rregulloreve. Bashkitë në vakumin ligjor aktual që kanë në
funksionimin e tyre, veçanërisht pas kryerjes së Reformës Administrative, ku
kanë ndryshuar hapësirat dhe janë shtuar problematikat dhefunksionet e reja me
Njësi Administrative apo delegimi nga Qeveria i disa aktiviteteve të reja si:
zjarrfikset, bordet e kullimit, Kopshtet e shkollat, Ujësjellësat, pyjet e
kullotat, liqenet eParqet, etj., të cilat nuk janë shoqëruar me paketa ligjore
ose nënligjore, Urdhëresa për pushtetin vendor, nxjerrin domosdoshmëri
impenjimin e drejtuesve dhe administratës së Bashkive, që aktivitetin e tyre ta
plotësojnë me rregullore sipas sferave të ndara të aktivitetit. Këto rregullore
që janë norma për administratën dhe banorët, do të rrisin shumë përgjegjësinë e
administratës për llogaridhënie para publikut dhe do e bëjnë shumë transparente
qeverisjen vendore, duke zbatuar parimin e e subsidiaritetit në marrëdhëniet me
pushtetin qëndror.

Disa nga aktivitetet e bashkisë

Disa nga
aktivitetet e Bashkisë, që mund të veprohet me rregullore janë: mbledhja e
taksave bazëdhe të tjera, mbledhja e tarifave të pastrimit (llogaritja,
kontraktimi, dëmtimet etj.), për urbanizimin dhe planet ndërtimore, ngritja e zonave
të reja ndërtimore banesa e industriale, rregullore për shërbimet komunale,
ujrave të zeza, ujësjellësi, pastrimi i rrugëve, ndarja e mbetjeve të ngurta,
ngrohja qëndrore, etj. Këto rregullore duhet të jenë në formën e rregullit ligjor
të përgjithshëm–abstrakt, psh tek shërbimet dallohen nga rregulloret me
karakter planifikues-programatik. Kjo nxjerr në pah ndryshimet strukturore të
tipeve të rregulloreve, ku të parat janë rregulloret e përgjithshme –abstrakte (gjenerale-abstrakt),
detyra e të cilave është të sigurojë barazinë e ekzekutimit administrativ dhe
përballë tyre qëndrojnë rregulloret me karakter planifikues-programatik.
Sigurisht si funksion kryesor rregulloret duhet të kenë rregullimin e
administrimit të masave dhe dytësore janë; e drejta e planifikimit dhe vetëorganizimi
(organizimi) i bashkive. Rregulloret e administrimit të masave përmbajnë përcaktime
abstarkte, që i drejtohen një numuri të pa caktuar njerëzish dhe rregullojnë
një numër të madh rastesh në marrëdhëniet me bashkinë nëpërmjet aprovimit,
ndalimit ose organizimit, si p sh.rregulloret e pagesave të urbanizimit, marrja
e kontributeve për rregullimin e rrugëve, shkollave, kanalizimet, pagesat e
argëtimit, taksat shtesë luksi, taksa kurimi në ujratermalë, etj. Rregullore
për përdorimin e shërbimeve publike, si psh: Rregullore e varrezave publike,
biblotekave, arkivit, muzeut të qytetit ose zonës, rregullore të lidhjes e
përdorimit të ujit, thertore, etj. Në rregulloret e grupit të dytë, janë për
vendimet e planifikimit, këtu nuk ka rregulla abstrakte në kërkesën bazë, por
një vendim programesh, që drejtohet nëpërmjet planifikimit. Kjo nuk vlen vetëm
si instrument planifikimi hapësinor, rregullore e planit të menaxhimit të
aseteve, por kemi dhe planet buxhetore që nevojitet rregullore si instrument i
rëndësishëm për veprimtarinë administrative të bashkisë, këto rregullore i afrohen
aktit administrativ. Në grupin e tretë, kemi rregulloret organizative të bashkive,
ku duhet thënë se shumica eBashkive i kanë, por jo të hartuara me specifikat që
ka çdo bashki, por me “copy paste”. Këto rregullore i shërbejnë vetë
organizimit dhe janë në sensin formal, pasi nuk kanë pasoja dhetregojnë faktin
se rregulloret nuk mund të jenë vetëm materiale. Këtu futen rregullorja e Bashkisë,
të ndërmarrjeve dhe institucioneve të vartësisë, por edhe rregullorja e
Buxhetit bënpjesë në rregulloret e vetorganizimit (perjashtojmë kur janë
rregullore ngritëse (hartimi).Qëllimi i këtij trajtimi, është që të bëjmë me
dije drejtuesit e Bashkive se ato sot duhet të menaxhojnë bashkitë nëpërmjet rregulloreve,
si mjete demokratike e transparente tëdisiplinimit juridik-administrativ të adminstratës
dhe banorëve, pasi ka vakum ligjor emungesë udhëzimesh nga pushteti qëndror. E
gjithë proçedura e hartimit dhe miratimit në Këshillin Bashkiak, duhet të jetë
transparente dhe të vijë dhe nga dëgjesat publike, ku duhet tëprezantohen draft
rregulloret e të reflektohen kundështimet nga banorët (komuniteti) dhe palëte
interesit (subjektet private e shtetërore që preken nga zbatimi i rregullore).

Dy lloj rregulloresh në praktikën ndërkombëtare

Në praktikën
ndërkombëtare, kemi dy lloje rregulloresh; të detyrueshme dhe vullnetlira,
porparimisht nuk ekziston asnjë detyrim për lëshimin e rregulloreve, pasi kjo i
lihet më shumëiniciativës së organizmave përfaqësuese (Këshilli Bashkiak,
komisione të ndryshme dhe ad-hoc), që të rregullojnë çështjet e Bashkisë
nëpërmjet rregullores dhe quhen vullnetlira. Nërregulloret e detyrueshme mungon
e drejta e iniciativës për vendim të lirë, por ato dalin sidetyrim i zbatimit
të rregullores së Bashkisë, ose nga ligjet e veçanta nga Kuvendi, këtu
kemirregulloret e pagesave, mbledhjes së taksave, buxhetit, planit menaxhimit
të aseteve (kontratat,koncensione, PPP, etj.. E gjitha kjo lind e drejta e kufizimit
të autonomisë vendore që: “përsaligjet nuk kanë vendosur ndryshe, mund të mos miratohen,
ose të ndalohen nëpërmjetvlerësimit të ligjshmërisë nga institucioni i
Prefektit, apo gjetja në kundështim me ligjin nga Kontrolli i Lartë i Shtetit. Hartimi
dhe miratimi i rregulloreve, duhet të bëhen me qëllimin seato do ti shërbejnë
mirëmenaxhimit të Bashkisë por dhe një efekt të jashtëm pozitiv, dukeshërbyer
si një autorizim ligjor i sferës që mbulon. Parimisht rregulloret e pagesave
janëvullnetlira, por nga ana tjetër, Bashkia është e detyruar sipas të drejtës buxhetore
tëshfrytëzojnë burimet e të ardhurave, ku bën pjesë marrja e pagesave, pra rregullorja
epagesave rrjedhimisht bëhet e detyrueshme. Më të nevojshmet fillimisht, janë rregullorekryesore
dhe rregullore buxhetore. Rregullorja kryesore është si detyrim, pasi duhet tëhartohet
sipas kushteve të Bashkisë, krahina ku ndodhet dhe të synojë të arrijë premisa
bazë tënjëjta me Bashkitë e tjera përreth. Në këtë rregullore nuk mund të
përcaktohen rregulla që ishmangen dispozitave ligjore dhe rregullores
bashkiake, ku duhet të përcaktohen qartë kurKryetari i Bashkisë merr iniciativa
vetjake për emergjencë, fatkeqësi, ose në këto rregullorenuk mund të
përshkruhet procedura e zgjedhjes së Kryetarit të Bashkisë apo kryetarit të Këshillit
Bashkiak, komisione, apo përfitime apo kontrata të paligjshme të anëtarëve të Këshillit
Bashkiak, konflikt interesi, etj., pasi ato janë përcaktuar qartë në ligjin
organik e ligje të tjera. Kjo rregullore vlen për një legjislaturë dhe
përfaqësia tjetër, pra Këshilli Bashkiak i ri mund ta rrëzojë ose të bëj
ndryshime, por kjo rregullore mund të bëhet dhe Tip, nga disa bashki me grupe
pune të përbashkëta, kjo shton hapsirën e ndikimit të kësaj rregullorje. Rregullorja
buxhetore merr një kuptim të veçantë në bashki, kjo bën që hartimi i saj
nëpërmbajtje dhe në proçedurën e miratimit e publikimit, të bëhet në mënyrë të
saktë . Këtu bëhet fjalë për një rregullore të shkallëzuar, e cila arrin
efektshmërinë ligjore, vetëm kur çdoshkallë e veçantë vendoset në formën e
paracaktuar. Kjo rregullore nxirret çdo vit, dhe ka tëveçantë se është e
ndjeshme dhe duhet të prezantohet banorëve, pra kemi pjesëmarrje publike. Në
hartimin e projekt rregulloreve, duhet zgjidhur çështja se kush duhet të ketëiniciativën
ebërjes së rregullores. Për këtë dispozitat ligjore nuk thonë gjë, kështu që iniciativa
erregullores mund të merret nga institucione të ndryshme, lidhje personash ose
persona tëveçantë. Po kështu Kryetari i Bashkisë, vetë me iniciativë ose me detyrim
ligjor, nëpërmjetpropozimeve të Departamenteve të tij, apo njësive vartëse
paraqet rregullore në KëshillinBashkiak për miratim. Po kështu dhe me vendim gjyqi
nxirret i pavleshëm rregullorjaekzistuese, kështu që lind detyrimi për
rregullore të detyruar. Mund të bëjnë propozim përrregullore dhe Degët lokale
të partive politike, OJQ, bashkime qytetare, bile direkt personaprivatë, vetë shtypi
e media lokale mund të ndërmarrin një fushatë për lëshimin e njërregullorje të
caktuar, e gjitha kjo do të rrisë ndjeshmërinë publike nëpërmjet procesit
tëgjithëpërfshirjes. Çdo rregullore duhet të ketë kompetencën funksionale, që
ka si premisë lëshimin nga organikompetent i Bashkisë, dhe duhet të ketë dhe kompetencën
konkrete, pra nevojitet qëpërmbajtja e rregullores të lidhet me një çështje të
Bashkisë, do të quhej jo konkrete nëse njëBashki nxjerr një rregullore, ku cek
dhe pjesë të Bashkive të tjera (në rastin konkret e kakompetencë Këshilli i
Qarkut). Mundësia tjetër është që në drejtim të vendimeve “ürgjente”, të nxirren
rregullore, pasi sipas parimeve demokratike vendimet bazë, sidomos formulimi
inormave të ndërmerren prej organit të legjitimuar drejtpërdrejt nga
komuniteti, pra Këshilli Bashkiak. Është e nevojshme që edhe atëhere kur
përdorimi parimor i vendimit urgjentaprovohet në rregullore, duhet të vlejnë
perjashtimet në rastet kur është e nevojshme njëproçedurë e shkallëzuar, kjo do
u priste “hovin” Kryetarëve të Bashkisë, për marrje vendimetë nxituara e me
interesa momenti. Siç e përshkruam në këtë shkrim, funksionimi i Njësive të
Qeverisjes Vendore nëpërmjetrregulloreve si pjesë e realizimit të një ligjshmërie
lokale, është formë e shprehjes së organizmave bashkiake, pasi rregulloret janë
një instrument i rëndësishëm i përmbushjes sëvetpërgjegjësisë ndaj detyrave të
Bashkisë. Rregulloret nuk janë ligje në sensin formal, sepseato nuk lëshohen
nga një parlament. Por Këshilli Bashkiak, si organ vendimor i
zgjedhurdemokratikisht, mund të rënditet në sferën legjislative, por me
kufizime shtrirje si në hapësirëdhe në personat që prekin vendimet e tij, por
në sistemin e ndarjes së pushteteve KëshilliBashkiak rënditet në sferën administrative.
Rregullorja e një Bashkie, është një normë ligjore,që adminstrata e lëshon si
“ligj lokal”, ku kemi të bëjmë me një vendosje normash prejpushtetit
adminstrativ, duke vendosur të drejtën e ekzekutivit. Si përfundim, nëse rregulloret
e nxjerra nga Bashkia vendosin vetëm “ligjshmëri tëbrendshme”, pra nuk kanë
asnjë efekt mbi qytetarët, nuk bëjnë pjesë në ligjet materiale dhenuk i shërben
dobishmërisë së menyrës së zgjedhur të menaxhimit të Bashkive, në kushtet e zbatimit
të Reformës Administrative e cila nuk po arrin pritshërinë që kishte Qeveria në
fillimet e saj.Vetë fakti se janë rritur shpenzimet 43% të fondit pagave, nga
adminstrata lokale“e shkurtuar” dhe mos afrimi i shërbimeve tek komuniteti,
lënia në harresë e zonave urbane erurale, rendja pas qendrave të qyteteve dhe
niveli shumë i ulët i adminstratorëve(të emëruar)të Njësive administrative, të
shoqëruar me mungesë kopetencash po e çon këtë reformë në njëgjendje aspak të
mirë menaxhuese e larg pritshmërive të fillimit. Mendoj se do të ndikojmë sado
pak në tërheqjen e vëmëndjes së drejtuesve të pushtetit vendor dhe publikut,
për tëvendosur disa piketa adminstrative e ligjore të menaxhimit të tyre për të
kryer një shërbim mëtë mirë ndaj komunitetit që i ka zgjedhur e rritjen e
transparencës e llogaridhënies publike.