OPONENCË MBI PROJEKTLIGJIN “PËR ARSIMIN E LARTË DHE KËRKIMIN SHKENCOR NË REPUBLIKËN E SHQIPËRISË”
Reforma në arsimin e lartë duhet të fillonte, pasi të realizohej ajo në Arsimin Parauniversitar dhe pasi të ishte analizuar më parë një studim serioz mbi trendet e reja të tregut të punës në Shqipëri për vitet e ardhshme. Projektligji paraqet problematika të ndjeshme mbi të cilat duhet të reflektohet seriozisht duke marrë në konsideratë mendimet dhe vlerësimet e aktorëve kryesorë në fushën e arsimit të lartë, stafeve akademike dhe studentëve. Në projektligj, preken aspekte thelbësore të organizimit dhe funksionimit të sistemit të arsimit të lartë në Shqipëri që ndryshojnë filozofinë dhe fizionominë e deritanishme të arsimit të lartë dhe zhvlerësojnë arritjet e realizuara nga institucionet publike të arsimit të lartë për një gjysmë shekulli. Kjo traditë më shumë se gjysmë shekullore do të ishte mirë që të respektohej dhe të merrej parasysh, sepse tradita nuk ka shërbyer si bazë e reformës. Është e ndjeshme mungesa e një studimi paraprak, të plotë dhe korrekt lidhur me komponentët e arsimit të lartë që synohen të reformohen. Në këtë projektligj, shkelen parime të rëndësishme të Kartës së Bolonjës, në kuadër dhe për zbatim të së cilës ndërmerret iniciativa e kësaj reforme.
Në projektligj listohen një sërë parimesh, por nuk arrihet të materializohet qartë parimi që parashikon Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë në nenin 57, pika 7 “Autonomia e institucioneve të arsimit të lartë dhe liria akademike garantohet me ligj”. Mënyra e financimit dhe menaxhimit financiar universitar përbën në thelb shtyllën kurrizore të autonomisë së institucioneve universitare.
Ky parim cenohet nga kufizimi i mundësive financiare për shkak të financimit të pjesshëm me fonde publike dhe agjencive që ngrihen për shpërndarjen e tyre, strukturave të reja për menaxhimin e brendshëm të njësive bazë dhe njësive kryesore, etj..
Në krye të shtjellimit të oponencës që i bëjmë këtij versioni të projektligjit, vlerësojmë të nevojshme të theksojmë parimin kushtetues mbi të cilin është ndërtuar jeta akademike në Republikën e Shqipërisë: autonomia universitare. Ky parim kushtetues i rëndësishëm për botën universitare është konsoliduar edhe nga jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese në të cilën është pranuar se autonomia universitare është shprehje e institucionalizuar e lirisë akademike (shih Vendimin e Gjykatës Kushtetuese). Njëkohësisht, Gjykata Kushtetuese, në të njëjtin vendim, vijon duke theksuar se “Autonomia universitare është thelbi i vetëqeverisjes, e nevojshme për vendimmarrjen efektive të institucioneve të arsimit të lartë në përmbushjen e detyrave akademike dhe arsimore.”
Në funksion të ruajtjes dhe mbrojtjes së kësaj autonomie çdo kontroll apo mbikëqyrje nga ana e shtetit duhet të realizohet pa prekur këtë parim e logjikisht, këto institucione nuk duhet të vendosen në kontrollin hierarkik të ekzekutivit.
KOMENTE TË PËRGJITHSHME
Nisur nga fryma e mësipërme e jurisprudencës së Gjykatës Kushtetuese, vlerësimet dhe komentet e përgjithshme mbi këtë projektligj janë si vijon:
Së pari, vlerësojmë se neni 4§2 i projektligjit të lartpërmendur duhet t’i referohet dimensionit të tretë të autonomisë universitare me termin “liri akademike”, pasi kështu përcaktohet edhe nga vetë Kushtetuta. Më konkretisht, në nenin 57§7 të saj, përcaktohet: “Autonomia e institucioneve të arsimit të lartë dhe liria akademike garantohen me ligj.”.
Së dyti, konstatojmë se neni 4§3 i projektligjit është në shkelje të parimit të autonomisë universitare e më konkretisht të asaj financiare. Në asnjë nga kompetencat e listuara në këtë dispozitë nuk njihet e drejta e IAL-ve publikë për të administruar fondet e akumuluara nga tarifat e shkollimit për ciklet përkatëse të studimit. Kjo dispozitë thekson se autonomia financiare e IAL-ve manifestohet përmes të drejtës për të krijuar të ardhura apo për të përfituar të ardhura nga shteti. Ndërkohë që kjo autonomi duhet të shtrihet veçanërisht në të drejtën për të administruar fondet e krijuara si rezultat i vjeljes së tarifave të shkollimit për secilin cikël studimi.
Një tjetër aspekt që shoqërohet me cenimin e parimit të autonomisë financiare si pjesë e autonomisë universitare, lidhet me kufizimin e fondeve publike që shkojnë për IAL publike, duke i përdorur këto fonde, edhe për IAL jo-publike. Nga ana tjetër, ngritja e disa strukturave të reja, agjencive me funksion kontrollin e veprimtarisë universitare, thith një pjesë të konsiderueshme të fondeve që duhet të shkojnë ekskluzivisht për rritjen e cilësisë së IAL publike.
Për sa më sipër, sugjerojmë që neni 4§3 i projektligjit të bëhet shprehës dhe jo cenues i parimit të autonomisë financiare duke parashikuar të drejtën e IAL publike për të administruar vet të ardhurat që krijohen nga tarifat e shkollimit (të ardhurat dytësore).
Një tjetër cenim i parimit të autonomisë së universiteteve lidhet me rolin e AKFAL dhe mungesën e kritereve ligjore për shpërndarjen e fondeve prej saj. Dominanca e kësaj agjencie në furnizimin e IAL-ve publike me burimet e nevojshme financiare qartësisht krijon një varësi institucionale jo tipike për botën akademike.
Një tjetër tkurrje në kufijtë e cënimit të parimit të autonomisë gjendet në nenin 14§1, i cili dëshmon për transferimin e fondeve të akumuluara nga tarifat e shkollimit tek QShA. Fondet e mbledhura nga tarifat e shkollimit duhet të administrohen nga IAL-të publike, që ofrojnë shërbimin e jo të vendosen në funksion të ngritjes së strukturave të reja të cilat do të centralizojnë funksione që deri në këtë moment i kanë ushtruar IAL-të publike.
Së treti, vlerësojmë se neni 7§3 në shkronja “b”, “c” e “ç” duhet të sfidohen për antikushtetueshmëri si norma të cilat kundërshtojnë parime e jurisprudencë të konsoliduar të Gjykatës Kushtetuese.
Në lidhje me gërmën “b”: Përcaktimi i datës së zgjedhjes nga ministri është një kompetencë e cila bie në kundërshtimin me parimin e autonomisë universitare. Kjo e drejtë duhet që t’i takojë vetë universiteteve. Në rastin konkret përcaktimi datës së fillimit të procesit zgjedhor nga ministria e arsimit ndërhyn në parimin e vetëqeverisjes së institucioneve të arsimit të lartë, si pjesë e autonomisë universitare. Kjo lloj vendimmarje sjell si pasojë që ministri të konsiderohet si organ hierarkik më i lartë për universitetetet, moment ky i cili bie në kundërshtim me parimin e autonomisë universitare.
Po kështu edhe kompetenca tjetër e verifikimit të ligjshmërisë së zgjedhjeve ka probleme kushtetuese në drejtim të cenimit të parimit të autonomisë universitare dhe në drejtim të parimit të sigurisë juridike (qartësia e normës). Pra, pavarësisht se është e drejta e ministrit për të kontrolluar ligjshmërinë e zgjedhjeve dispozita nuk bën asnjë fjalë në lidhje me faktin se çfarë ndodh në rast se Ministri mendon se zgjedhjet nuk janë zhvilluar në rregull. Mundësia që ai të shfuqizojë procesin zgjedhor në universitete është në kundërshtim me Kushtetutën. Në të nuk tregohet mënyra e ndërhyrjes së ministrit dhe rezultati nuk është i pritshëm apo pasojat e parashikueshme. Jemi të mendimit që në këtë rast dispozita është e hartuar qëllimisht e mangët me synimin për të fshehur antikushtetushmërinë e dispozitës (pasi ministri nuk ka të drejtë të shfuqizojë aktet e universiteteve), por me qëllimin e zbatimit të kësaj mënyre në praktikë.
Po ashtu, në këtë nen vlerësojmë si antikushtetues shkronjat (c) e (ç) të cilat përcaktojnë se në rrethana të caktuara ministri (përgjegjës për arsimin) shkarkon Rektorin e ky i fundit po në të njëjtat rrethana fillon procedurën për shkarkimin e autoritetin drejtues. Së pari, theksojmë se paaftësia fizike (e përkohshme, pa pasoja në vendimmarrje e në drejtim) nuk mund të përbëjë shkak për shkarkimin e Rektorit.
Së katërti, ministri nuk mund të shkarkojë një organ të zgjedhur nga personeli akademik. Kjo e drejtë e ministrit bie në kundërshtim me parimet e autonomisë universitare si edhe me një sërë parashikimesh kushtetuese, ku nuk rezulton që ministri të jetë organ epror i Universiteteve, të cilat kanë autonominë e tyre. Për më tepër, ministri nuk mund të shkarkojë një funksionar, i cili sipas kushtetutës emërohet nga Presidenti i Republikës. Pra, ministri nuk mund të bëjë vlerësimin e funksionarëve të emëruar nga kreu i shtetit. Procedura që mund të ndjekë ministri në rrethanat e kësaj dispozite është që të urdhërojë pezullimin e tij dhe t’ia dërgojë çështjen për procedura të mëtejshme Presidentit. Qartësisht, ndryshimi i kësaj dispozite në formën në të cilën ka ardhur nga ky projektligj, i vendos rektorët e IAL-ve publike nën kontrollin e Ministrit të Arsimit, i cili nuk konsultohet apo nuk vlerëson edhe një mendim tjetër (psh të senatit akademik apo Presidentit), por vendos menjëherë për shkarkimin e tij. Jemi të mendimit që kjo situatë nuk duhet të lihet vetëm në vlerësimin e Ministrit përgjegjës për arsimin, por duhet t’i nënshtrohet një filtri shtesë.
I njëjti arsyetim vlen edhe për dekanin/drejtorin. Ata emërohen nga Rektori mbi bazën e zgjedhjeve të asambleve akademike. Në këtë drejtim, Ministri nuk ka asnjë të drejtë shkarkimi në lidhje me këtë funksionar. E drejta për kontroll nuk do të thotë e drejtë për shkarkim. Ai ka të drejtë që të propozojë masa disiplinore por jo të vendosë vetë.
Së pesti, vërejmë që në mënyrë të përsëritur në projektligj, përbërja dhe funksionimi i Agjencive që krijohen rishtaz përmes këtij ligji i është lënë përcaktimit dhe rregullimit të mëtejshëm me vendim të Këshillit të Ministrave. Për hir të parimit të sigurisë juridike dhe të transparencës së këtyre agjencive me rëndësi jetike për mbarëvajtjen e aktivietit të veprimtarisë së IAL-ve publike, duhet të përcaktohet së paku përbërja dhe funksionet kryesore në ligj.
Së gjashti, vlerësojmë që neni 16 i projektligjit përbën shkelje të lirisë akademike. Ndonëse në projektligj këtij koncepti hartuesit i janë referuar me termin “autonomi akademike” (shih nenin 4§2), vëmë në dukje që edhe kjo është një përpjekje për të kufizuar ushtrimin e plotë të “lirisë akademike” sikurse njihet nga Kushtetuta (shih më lart). Dispozita në fjalë, nuk përcakton asnjë kriter objektiv të vlerësimit të cilësisë akademike, por ndërkohë thekson pavarësinë e shtuar të ASCAL për të vlerësuar angazhimin akademik të personelit (akademik) të IAL-ve publike.
Së shtati, AKKSh duke mos pasur përbërje nga sfera akademike (duke prezumuar në kushtet kur nuk përcaktohet përbërja në ligj) ose duke patur një pakicë akademike mund të mos përcaktojë shkencat humane e sociale si prioritare në shpërndarjen e fondeve gjë që përbën gjykim të gabuar mbi relevancën e secilës shkencë dhe ndikimin e saj në jetën ekonomike, politike e sociale të vendit. Nga ana tjetër, vërejmë që vlerësimi që AKKSh i bën punës kërkimore-shkencore përbën sërish shkelje të lirisë akademike e cila garantohet nga Kushtetuta e ligji.
Së teti, vërejmë që ndonëse qëllimi i ligjit është që “tregun përkatës të arsimit të lartë” ta bazojë në parimin e konkurrencës së lirë mes institucioneve të arsimit të lartë, personelit akademik dhe studentë, dispozitat e ligjit bëjnë krejt të kundërtën. Ato, jo vetëm që cenojnë garën e lirë e të ndershme mes IAL-ve, por krijojnë edhe një pozitë jo të favorshme për IAL-të publike.
Fakulteti Ekonomik i UT-së: Vërejtje dhe sugjerime për projektligjin
Ekipi që ka punuar për reformën, duhet të shprehet se në çfarë mase projektligji i hartuar prej tyre ndryshon nga projektligji i hartuar nga qeveria. E gjithë baza ligjore mbështetëse, kryesisht, për aspektet që në këtë draft ligj përbëjnë risi, duhet të hartohet me kujdes dhe të bazohet maksimalisht në sugjerimet e dhëna gjatë procesit të dialogut të këtij draft ligji. Gjithashtu, duhet të adresojë vakumet ligjore e ambiguitetin e mëparshëm që ka krijuar infleksibilitet të IAL, si dhe duhet të evitojnë mbivendosjen e përgjegjësive.
Projektligji
Ligji përmban në shumë raste, delegimin e rregullimit të këtij ligji te Këshilli i Ministrave dhe tek MAS, apo organizma të tjera të përcaktuara në këtë ligj. Nga një shikim i projektligjit, rezultojnë 34 raste në të cilat kërkohet që rregullimi të bëhet me VKM ose me udhëzim të MAS apo institucioneve te tjera. Pra, ky projektligj nuk evidenton, që në procesin e miratimit të ligjit dhe diskutimit nga Kuvendi, të problemet themelore dhe procedurave që janë jetike për ecurinë e arsimit të lartë.
Gjithashtu, projektligji prish qëndrueshmërinë e arsimit të lartë. Kjo, sepse një pjesë e mirë dhe e ndjeshme e rregullimeve të arsimit te larte do të jetë, lehtësisht e ndryshueshme, në varësi të qeverive dhe të ministrave apo drejtuesve të institucioneve. Kjo mënyrë lejon që qeveritë e radhës të prishin vendimet e qeverisë paraardhëse. Prandaj, kërkohet që të evitohen delegimet dhe të paraqiten në këtë ligj, rregullimet e kërkuara, të paktën në linjat kryesore. Pra, Ligji të japë linjat, drejtimet kryesore të këtyre rregullimeve, kurse KM, MAS mund të bëjë vetëm udhëzimin konkret për realizimin e këtyre rregullimeve sipas përcaktimeve të bëra në ligj.
Në projektligj parashikohen shumë struktura operacionale drejtuese, të cilat krijojnë struktura burokratike” të fryra”. Këto struktura nuk janë të nevojshme në botën akademike, në dallim nga administrata publike. Burokracitë e tepruara nuk janë efektive dhe shkaktojnë kosto.
Projektligji ka, gjithashtu, paqartësi në përcaktimin e autoritetit drejtues të IAL, ku rektori përcaktohet si autoriteti dhe përfaqësuesi më i lartë akademik i IAL, duke krijuar konfuzion dhe përplasje me Bordin, i cili konsiderohet si përgjegjës për përmbushjen e misionit të IAL, mision i cili lidhet, më së shumti, me aspektin akademik e shkencor.
Qeverisja e arsimit të lartë në vend
Projektligji parashikon disa ndryshime në qeverisjen dhe autoritetet e arsimit të lartë dhe ka decentralizuar procedurat administrative nga ministria në agjencitë përkatëse. Por, ka ngatërresa, jo vetëm në kompetencat ndërmjet tyre, por edhe në prezantimin e tyre. P.sh. Agjencia Kombëtare e Financimit të Arsimit të Lartë merr përsipër shpërndarjen e fondeve publike (neni 15, pika 4 është bosh) dhe garanton kreditë studentore, por është Ministria që ndërmjetëson kredinë (?, neni 121).
Qeverisja institucionale
Ka paqartësi në lidhje me kompetencat e emërimit dhe të shkarkimit apo anëtarësimin e organeve drejtuese. Konkretisht:
a-Ministri urdhëron shkarkimin e rektorit (ndërkohë që emërohet nga presidenti, neni 42/8); b-Ministri mund të shkarkojë një autoritet drejtues, por këtë e emëron rektori (neni 45/3). –c-Rektori nënshkruan kontratat e punës për personelin akademik (neni 42/5), edhe pse nuk i emëron apo zgjedh ai. Rregullimet ne ligjin e mëparshëm janë më të sakta dhe në përputhje me precedentët dhe frymën e ligjit, ku organi që emëron, mund të bëjë shkarkimin, por me miratim të një organi më të lartë, duke kufizuar riskun e vendimmarrjes jo të drejtë.
Rektori i UT-së, Kule: Ky draft, larg ligjit për arsimin e lartë
Drafti i Arsimit të Lartë është kundërshtuar nga disa këshilla fakultetesh. Në Senatin e Tiranës u paraqitën vërejtjet dhe u dhanë rekomandimet. Rektori i Universitetit të Tiranës Dhori Kule tha për mediat se ky projektligj, vetëm për arsimin e lartë nuk mund të jetë, sepse cenon autonominë dhe financimin. Drafti i arsimit të lartë është diskutuar në senatin e Universitetit të Tiranës, ku këshillat e fakulteteve kanë bërë vërejtjet dhe rekomandimet e tyre. Senati për orë të tëra ka vijuar mbledhjen për shkak të kundërshtimeve që ka ky projektligj. Rektori i universiteti të Tiranës Dhori Kule, pas përfundimit të mbledhjes së parë tha se ky draft nuk është për universitetet, i cenon ato dhe nuk shërben në reformën e arsimit të lartë. “Ky draft nuk është drafti për të cilin filloi reforma, se në të gjithë frymën e vet, ky draft nuk është për institucionet e arsimit të lartë”. Sipas Kules, projektligji e cenon totalisht autonominë universitare. “Janë mbi 90 nene ku vendimmarrjet dalin jashtë universiteteve”, duke shtuar se beson që sugjerimet e bëra nga institucionet e arsimit të lartë të sjellin një projektligji sa më efecient në funksion të asaj që pret universiteti. Sipas tij projektligji shkel Kushtetutën dhe është në kundërshtim me Kartën e Bolonjës, e cila kërkon pasqyrim të domosdoshëm në projektligj, “që universitetet të funksionojnë me liri akademike, me autonomi, eficiencë, të prodhojnë produkt sa më cilësor që vetë shoqëria shqiptare kërkon” u shpreh Kule. Propozimet për ndryshim do t’i paraqiten Ministrisë së Arsimit dhe Sportit, nga ku pritet dhe reflektimi.
