Rireformimi i drejtësisë administrative

704
Nga av. Vasil BENDO 

Opinionet dhe propozimet e paraqitura në këtë artikull siguroj, se kanë për qëllim kryesor vetëm arritje pozitive në drejtim të thellimit të reformave gjyqësore, në mënyrë të veçantë, të drejtësisë administrative. Problemi themelor që shtrohet është: A mjafton një ligj që themelon një sistem të ri gjyqësor apo duhet një sistem gjyqësor i mirëthemeluar që garanton të drejtat administrative të personave fizikë dhe juridikë shqiptarë? Rithirrja për një rireformim të plotë të drejtësisë administrative është një çështje që shtrohet për zgjidhje pas një praktike jopozitive afërsisht pesë-vjeçare të zbatuar nga gjykatat administrative të themeluara në vendin tonë në fund të vitit 2012. Mendoj se duhet të bëhet një reformë e plotë e gjykimit administrativ, por deri tani ka mangësi në krahasim me sistemet e konsoliduara evropiane. Konstatoj se kjo drejtësi vazhdon të jetë e ndërvarur nga juridiksioni i gjyqësorit të zakonshëm në shkallën e tretë, gjë që është me pasoja juridike negative në dy shkallët e ulëta dhe të pavarura të gjyqësorit administrativ. Gjatë këtyre 27 viteve të zhvillimit të legjislacionit tonë demokratik kemi qenë “hibridë” në ligj dhe në organizim, por ka ardhur një kohë kur duhet të bëhemi “solidë dhe evropianë”, e vështirë por e mundshme, qoftë politikisht e legjislativisht, por edhe praktikisht e tradicionalisht. Politika prodhon pushtetet kushtetuese, prandaj së pari, duhet reformuar ajo dhe, së dyti pushtetet kushtetuese që rrjedhin prej saj. Përkohshmëria reformative sjell gjithmonë pasoja juridike te pjesshme që vështirë se rregullohen në një kohë të shkurtër në dobi të publikut drejtësidashës shqiptar. Kjo rrjedh për shkak të ndryshueshmërive politike, specifikave politike dhe papërshtatshmërive koniukturale ligjbërëse të vendit tonë demokratik, por problematik në hartimin e strategjive afatgjatë të zhvillimit perspektiv politik, ligjor dhe social. Objekt themelor është analiza e ndryshimit të nenit 141 të Kushtetutës: ka sjellë apo mund të sjellë përmirësimin, efikasitetin dhe lehtësimin e gjykimin në shkallë të tretë të çështjeve administrative, civile dhe penale. Neni 141 i Kushtetutës ka vepruar për një periudhë relativisht të gjatë, afërsisht 18 vjet, por nuk prodhoi efektet e dëshiruara për të ndarë gjykimin ordiner nga gjykimi unifikues, për t’i dhënë përparësi njërit apo tjetrit gjykim në shkallë të tretë dhe për të vendosur balancat ndërmjet tyre. Sistemi i vendosur nga kjo dispozitë kushtetuese nëpërmjet ligjeve proceduriale shtjelluese civile, penale, administrative, etj. e kishin kthyer gjykimin në shkallë të tretë shumë më tepër kasacional sesa unifikues të praktikës gjyqësore. Ndryshimi i nenit 141 të Kushtetutës në korrik të vitit 2016 pa dyshim sjell efekte pozitive, por jo esenciale në shkallën e tretë të gjykimit administrativ, civil dhe penal. Ky ndryshim parashikon një reformë në sistemin gjyqësor tri-shkallësh, pavarësisht se në pamje të parë duket si një ndryshim i thjeshtë dhe kalimtar i një dispozite kushtetuese, por unë mendoj se duhet t’i kushtojmë vëmendje të posaçme. Ky ndryshim përmban:“1. Gjykata e Lartë shqyrton çështje lidhur me kuptimin dhe zbatimin e ligjit për të siguruar njësimin ose zhvillimin e praktikës gjyqësore, sipas ligjit. 2. Për ndryshimin e praktikës gjyqësore, Gjykata e Lartë tërheq për shqyrtim në Kolegjet e Bashkuara çështje të caktuara gjyqësore të vendosura nga kolegjet, sipas ligjit.”. Në zbatim të kësaj dispozite janë bërë edhe ndryshimet e dispozitave përkatëse të tri ligjeve proceduriale themelore shqiptare, të Kodit të Procedurës Penale, Kodit të Procedurës Civile dhe të Ligjit për Gjykatat Administrative. Këto ligje janë ndryshuar në përputhje me detyrimin kushtetues me një qëllim reformues, për të minimizuar gjykimin ordiner në shkallë të tretë dhe maksimalizuar unifikimin e praktikave gjyqësore në tri shkallët e gjyqësorit shqiptar. Natyrisht, janë ndryshime pozitive dhe avancuese drejt reformimit, por problemet që shtrohen, janë: ndryshimi i kësaj dispozite kushtetuese sjell apo jo efektivitetin në dhënien e drejtësisë administrative që kemi në analizë? Ndryshojnë apo jo natyra, kompetencat dhe funksionaliteti i Gjykatës së Lartë, si gjykatë ordinere e shkallës së tretë e deritanishme? Do të mbisundojë gjykimi ordiner në shkallë të tretë apo unifikimi i praktikave gjyqësore? Ndryshimi kushtetues por edhe ndryshimet proceduriale besoj se nuk krijojnë garanci të mjaftueshme në zbatimin e tyre në praktikë. Dega e të drejtës administrative, që përfshin dhe gjyqësorin administrativ tri-shkallësh, është tepër delikate. Raportet e marrëdhënieve juridike, shtetas ankimues-administratë publike-gjykatë administrative; subjekte juridike ankimues- administratë publike-gjykatë administrative, në praktikën e deritanishme të administrimit publik është konceptuar gjithmonë si dominim i shtetit mbi shtetasit apo personat juridikë privat ose/dhe publik. Dëshiroj të theksoj se shteti, shtetasit dhe personat juridikë dhe fizik mund dhe duhet të jenë të barabartë në të drejtat dhe përgjegjësitë e tyre para drejtësisë administrative, të paktën kështu e përcakton ligji ynë material civil shumëvjeçar por edhe Kushtetuta jonë. Kjo drejtësi fillon me aktin administrativ dhe përfundon me vendimin e gjyqësorit administrativ, duke përshkruar një shumëllojshmëri rregullash materiale dhe proceduriale të detyrueshme për zbatim nga administrata publike qendrore dhe vendore. Parimi themelor i dhënies të drejtësisë administrative është kontrolli gjyqësor për qeverisjen qendrore dhe vendore prandaj edhe duhet të përsoset me qëllim që të garantohen të drejtat kushtetuese dhe administrative të të gjithë personave fizikë dhe juridikë që ju cenohen liritë dhe të drejtat e tyre civile, politike, ekonomike, racore, ngjyre, fetare, punësimi etj. Duhet të kuptohet njëherë e mirë se në një proces gjyqësor administrativ, shteti është palë e barabartë me shtetasit dhe nuk duhet kurrsesi të ushtrojë presion mbi gjykatën administrative. Në të kundërt, gjykata administrative merr fund në misionin e saj ndaj kontrollit ligjor mbi ekzekutivin. Praktika e deritanishme e funksionimit të gjykatave administrative ka lënë shumë për të dëshiruar, pasi e thënë haptazi, po krijon kriza të thella sociale, politike dhe ekonomike. Nuk marr përsipër të ilustroj çështjet sepse ato janë të pafundme por mendoj se sistemi i vendosur nuk ka dhënë frytet e shumëpritura dhe të premtuara, si garanci për negocimin dhe anëtarësimin e vendit tonë në BE. Mbi pesë vite më parë, politikës dhe qeverisjes kushtetuese të vendit tonë iu vu një kusht themelor për hapjen e negociatave për anëtarësimin në Unionin Evropian: “Miratoni ligjin dhe krijoni gjykatat administrative, përndryshe jeni të humbur dhe kushedi kur rikujtohemi për ju.” Ky është një perifrazim i imi. por domethënia përmbajtësore është e kuptueshme dhe ju drejtohet: 

Së pari, politikes qeverisëse tripartiake ligjbërëse që nuk thellohet në objektivat reformative afatgjata që garantojnë stabilitetin ligjor të vendit; 
Së dyti, profesionistëve të fushës të drejtësisë administrative, që duhet të jenë plotësisht të pavarësuar në asistencën e tyre për këtë reformim. Ligji u miratua në maj 2012 dhe gjykatat administrative trishkallëshe filluan së funksionuari në nëntor të vitit 2013. Sot shtrohet çështja: Sa efektiv është sistemi i drejtësisë administrative i vendosur dhe cilat janë mundësitë për rireformimin e tij në të mirë të publikut? Sistemi i atashuar nuk është perfekt, por ndoshta ka vendosur hapat themelorë të iniciativës për përsosjen e tij. Me ristrukturimin e sotpërsotëm të drejtësisë administrative në vendin tonë mendoj, se jemi konservatorë dhe të vonuar në raport me zhvillimet e vrullshme shumëshekullore evropiane. Aktualisht, kemi krijuar gjykatat administrative të shkallës së parë, Gjykatën Administrative të Apelit dhe Kolegjin Administrativ në Gjykatën e Lartë si shkallë e tretë me kompetenca të gjera. Shtrohet kërkesa: Kemi apo nuk kemi një pavarësim të plotë të drejtësisë administrative nga juridiksioni i zakonshëm i gjyqësorit penal dhe civil?! Kjo është një çështje tepër delikate që kërkon një thellim të mëtejshëm të reformës gjyqësore shqiptare në përgjithësi dhe asaj administrative në veçanti. Për të ditur sesa konservatorë dhe të vonuar jemi duhet të kuptojmë termin “drejtësi administrative”. Një studiues i njohur i të Drejtës administrative komenton, se: “Termi “drejtësi administrative” në literaturën juridike shqiptare është ndeshur rrallë….thelbin e këtij koncepti e përbën shfaqja e interesave të ligjshme dhe kontradiktore të palëve në një gjykim administrativ… Nxjerrja e akteve apo kryerja e veprimeve të ndryshme me natyrë administrative nga autoritetet publike dhe ndikimi që mund të ketë kjo veprimtari administrative në të drejtat dhe interesat e ligjshme të një subjekti, evidenton nevojën për të kontrolluar ushtrimin e këtij pushteti. Në këtë kuptim, qëllimi i rishikimit gjyqësor të akteve dhe veprimeve administrative është, të sigurojë respektimin e parimeve themelore demokratike të qeverisjes së shtetit me anë të ligjit, të mbrojtjes së të drejtave dhe lirive themelore të njeriut në marrëdhëniet e veçanta juridike publike, që krijohen ndërmjet shtetit dhe një personi privat nëpërmjet sigurimit të zbatimit të drejtë, të saktë dhe efektiv të normave të së drejtës”. Pikërisht ky konceptim evidencon nevojën për të kontrolluar gjyqësisht aktet administrative që nxirren në ushtrimin e pushtetit ekzekutiv sipas parimeve dhe zhvillimeve të sotme të konceptimit evropian. Në opinionin tim, termi “drejtësi administrative” përfshin tri parime themelore të ligj-reformimit dhe drejtësi-dhënies administrative. Ky term nënkupton:

• Tërësinë e rregullave ligjore materiale dhe proceduriale për nxjerrjen e akteve administrative me efekte publike që sjellin konflikte gjyqësore; 
• Gjykimin administrativ të specializuar të akteve të administratës shtetërore nga ankimet e personave juridikë privatë, publikë dhe shtetasit; 
• Dhënien e një vendimi të drejtë gjyqësor administrativ të pa-anësuar nga ekzekutivi, ligjvënësi dhe gjyqësori i juridiksionit të zakonshëm. 
Këto janë tri parime që vështirë se pranohen nga ekzekutivi ynë i shpesh-ndryshueshëm apo i pastabilizuar në ligjbërje por edhe i pa interesuar për çuarjen deri në fund të reformave ligjore, strukturore dhe gjyqësore administrative. Jemi në hapin dhe kohën e duhur për të dhënë një zgjidhje përfundimtare ligjore dhe strukturore për ri-reformimin e drejtësisë administrative. Duhet vullnet politik, publik dhe profesional për pavarësimin e plotë të drejtësisë administrative me objektivin themelor: sistemi i gjyqësorit administrativ duhet të jetë krejtësisht i pavarur, i specializuar dhe gjykues i akteve të qeverisjes qendrore dhe vendore pa ndikime politike. Mendoj se i kemi këto kapacitete ligjore dhe organizative për të bërë më të mirën e mundshme për pavarësimin e plotë të sistemit të gjyqësorit administrativ nga sistemi i gjyqësorit të zakonshëm në të tri shkallët e tij dhe jo vetëm në dy shkallët e ulëta. Jam munduar dhe menduar shumë gjatë të gjej një zgjidhje hibride, të paktën më të mirën e mundshme dhe të ndryshme nga aktualiteti i sotëm ligjor dhe organizativ i sistemit të drejtësisë administrative. Kam disa variant-propozime që besoj se vëmendësojnë politikën ligjbërëse në vendin tonë për pavarësimin e plotë të drejtësisë administrative. Natyrisht kam preferencën dhe mendimin tim për variantin më të mirë dhe të mundshëm për aplikim. 
Së pari, të vazhdojmë me një sistem konfliktual interesi ndërgjyqësor që nuk ka dhënë efektivitetin e dëshiruar dhe është i ndërvarur nga gjykatat e juridiksionit të zakonshëm, siç është realiteti i sotëm. Kjo është një zgjidhje ligjore dhe organizative jo e kënaqshme sepse duke vazhduar të mbajmë në funksionin më të lartë gjyqësor të drejtësisë administrative një kolegj të inkorporuar në Gjykatën e Lartë, do të kemi vazhdimisht ndërthurje dhe konfliktualitete ndërgjyqësore. Padyshim, është zgjidhje e gabuar që kemi bërë dhe vazhdojmë të bëjmë sa kemi në fuqi këtë sistem tashmë të dështuar. Pavarësimi dyshkallësh i arritur deri tani sjell mpleksje në shkallën superiore të gjykimit me Kolegjin Administrativ, e cila anasjelltas përsëri sjell mpleksje në gjykimin administrativ dyshkallësh nëpërmjet vendimeve unifikuese të ndryshueshme, të paqëndrueshme dhe konfliktuale me kolegjet e tjera të asaj gjykate. 
Së dyti, të krijohet Këshilli i Shtetit me kompetenca gjyqësore krejtësisht të pavarura për konfliktet shtet-privat në shkallë të tretë duke iu përqasur së tepërmi organizimit të vendeve të zhvilluara evropiane. Natyrisht është zgjidhje ideale, por ndoshta e pa përtypur ende nga politika ligjbërëse shqiptare ose e painteresuar. Megjithatë, kur ekspertët ndërkombëtarë hedhin idenë e krijimit të një gjykate të dytë të lartë në vendin tonë, Gjykatës së Lartë Administrative krahas Gjykatës së Lartë aktuale, do të thotë se ne paskemi kapacitete juridiko-ekonomike të mbajmë mbi shpinë dy gjykata të larta në një “vend të vogël” ose ndërkombëtarët janë “të vegjël” në asistimin e tyre për reformën në drejtësi. 
Së treti, të krijohet një gjykatë e dytë e lartë, pra Gjykata e Lartë Administrative, siç ka qenë një projekt paraprak dhe jo i mirëstudiuar i misionit asistues EURALIUS dhe OBDAT, propozuar politikës ligjbërëse shqiptare dhe publikut të specializuar, i dërguar edhe Komisionit të Venecias për konsultim. Sipas nenit 135/2 të këtij projekti kushtetues: “Gjykimi administrativ organizohet në dy shkallë dhe përfshin Gjykatën Administrative të Shkallës së Parë dhe Gjykatën e Lartë Administrative”. Dua të theksoj se varianti i gjykimit administrativ dyshkallësh pranohet haptazi si nga ndërkombëtarët propozues, po ashtu nga Kushtetuta jonë aktuale por edhe nga Konventa Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Personalisht kam qenë kundër këtij varianti për disa arsye që nuk janë objekt i këtij shkrimi, por në mungesë të iniciativës për krijimin e Këshillit të Shtetit, ndoshta do të ishte një zgjidhje e pëlqyeshme dhe e përkohshme, që do të konsolidohej me reformat e ardhshme në drejtësinë administrative.
Së katërti dhe kryesori, në pamundësi të krijimit të Këshillit të Shtetit si një propozim i parakohshëm për reformimin e plotë të drejtësisë administrative, mund të krijohet një sistem gjyqësor administrativ dyshkallësh me gjykata administrative të shkallës së parë me numër dhe shtrirje territoriale të njëjtë me gjykatat e juridiksionit të zakonshëm, ndoshta në numër edhe më të madh për t’ju afruar publikut, dhe Gjykata e Apelit Administrativ që merr funksionin e dhënies së vendimit përfundimtar në shkallë të dytë dhe unifikimin e praktikës gjyqësore administrative. Në këtë mënyrë shkurtohet e shpejtohet koha e gjykimit të konflikteve administrative që është një nga kërkesat themelore të BE-së, si dhe pavarësohet plotësisht gjykimi unifikues. Ky variant shmang krijimin e Këshillit të Shtetit duke e lënë për një kohë të mëvonshme, shmang krijimin e Gjykatës së Lartë Administrative dhe shuan Kolegjin Administrativ të Gjykatës së Lartë që ka konflikte shumëplanesh interesash me dy kolegjet e tjera të asaj gjykate. 
Sigal