Nga: Mariola Llanaj, Kryeaudituese, KLSH
Parimet themelore të Auditimit të Prokurimit Publik të Ke-së dhe Zhvillimi i Auditimit të Prokurimit Publik në Shqipëri
Përfaqësues të Kontrollit të Lartë të shtetit në datat 31 Maj dhe 1 Qershor 2018, ishin pjesë e Seminarit të Auditimit të Prokurimit Publik 2018, i cili u zhvillua në Athinë, organizuar nga Gjykata Greke e Auditimit, si një aktivitet lidhur me përditësimin e dokumenteve të Auditimit të Prokurimit Publik të përgatitura nga Komiteti i Kontaktit të Institucioneve Supreme të Auditimit të Bashkimit Evropian. Përfaqësuesit e SAI-ve pjesëmarrëse patën mundësi për të diskutuar ndryshimet kryesore të paraqitura nga Direktivat 2014 të Prokurimeve Publike të BE-së dhe diskutuan rezultatet e përditësuara të auditimit në fushën e auditimit të prokurimeve publike. Pjesëmarrja e SAI-ve siguroi vlerësimin përfundimtar dhe kontributin e tyre në punën e rishikimit të këtyre dokumenteve. Gjatë këtij seminari të gjithë përfaqësuesit e SAI-ve, u njohen dhe u informuan mbi zhvillimet më të fundit të legjislacionit evropian të prokurimit publik, u diskutuan çështjet të auditimit të prokurimeve publike dhe u shkëmbyen përvojat me auditues nga SAI të tjera të BE-së. Gjatë zhvillimit të seminarit përfaqësuesit e Kontrollit të Lartë të Shtetit e gjetën veten pjesë të komunitetit evropian të auditimit , dhe me kënaqësi ndan të njëjtat përvoja dhe parime mbi të cilat udhëhiqen auditimet e KLSH, parimi i ekonomisë dhe efikasitetit në përdorimin e aseteve publike .
Në komunitetin Evropian dhe në Shqipëri, ligji i prokurimit publik në thelb ndjek në mënyrë të drejtpërdrejtë qëllimin e kufizuar: Hartimin dhe zhvillimin e procedurave për dhënien e kontratave publike. Ky qëllim, është një instrument për arritjen e një objektivi më të rëndësishëm, zhvillimin e konkurrencës efektive në këtë sektor, në interes të krijimit dhe respektimit të lirive themelore në integrimin evropian të anëtarëve të këtij komunitetit ose atyre vendeve që dëshirojnë të jenë pjesë e tij. Për shkak të diversitetit të situatave të jetesës, legjislacioni i Prokurimit Publik nuk mund të vendosë norma për çdo situatë ligjore; prandaj është shumë e rëndësishme njohja e parimeve themelore të prokurimit publik. Kuadri ligjor rregullator i Prokurimit Publik duhet parë në dy këndvështrime: së pari, përmes parimeve të caktuara që e udhëheqin autoritetin kontraktues në vendimmarrjen e tij dhe së dyti nga tenderuesit në vlerësimin e të drejtave të tyre në procedurat e prokurimit publik.
Në fushën e prokurimit publik, përveç parimeve specifike të përcaktuara në ligje, vendime dhe udhëzues, është e rëndësishme që parimet e përbashkëta të vlerave të qytetërimit evropian të jenë kritere, që duhet të merren në konsideratë gjatë zbatimit të këtij sistemi ligjor. Në Komunitetin Evropian, ngritja e sistemit të prokurimit publik, zhvillimi dhe zbatimi bazohet në parimin e lëvizjes së lirë të mallrave, parimit të lirisë së themelimit dhe parimit të lirisë së ofrimit të shërbimeve, të cilat rrjedhin nga Traktati themelues i Komunitetit Evropian dhe mbi parimet e ekonomisë, efikasitetit dhe efektivitetit, sigurimit të konkurrencës ndërmjet tenderuesve, transparencës së prokurimit publik, trajtimit të barabartë të ofertuesve dhe të proporcionalitetit. Këto parime janë të specifikuara në nenin 2 të Direktivës 2004/18 / EC, si vijon:
-parimi i trajtimit të barabartë;
– mosdiskriminimi ;
-transparenca;
Kuadrin bazë për rregullimin ligjor të prokurimit publik e siguron Traktati i themelimit të Komunitetit Ekonomik Evropian, i cili kishte kryesisht për qëllim krijimin e një tregu të brendshëm të përbashkët të Shteteve Anëtare në ndalimin e çdo diskriminimi kombëtar dhe kufizimi në përzgjedhjen e produkteve dhe shërbimeve, duke përfshirë lëvizjen e lirë të mallrave pa të gjitha detyrimet doganore si dhe ndalimin e kufijve sasiorë ,që ka efekt të njëjtë mbi detyrimet doganore dhe kuotat midis shteteve anëtare.
Qëllimi i Traktatit të KE-së do të arrihej më së miri edhe duke ndaluar kufizimin e lëvizjes së lirë të fuqisë punëtore, shërbimeve, kapitalit, pagave, vetëpunësimit, dhe lirinë e zgjedhjes së themelimit të ndërmarrjeve në vendet e shteteve anëtare. Arritja e objektivit të Traktatit është të përfshijë zhvillimin e politikave të rëndësishme të Komunitetit Evropian, veçanërisht në fushat e ligjit të konkurrencës, ndihmës shtetërore dhe bujqësisë. Regjimi i lëvizjes së lirë të mallrave dhe shërbimeve është më i rëndësishmi për fushën e prokurimit publik. Traktati themelues i Komunitetit Evropian (Traktati i KE-së) përmban objektivin themelor të acquis të prokurimeve publike, që do të thotë hapja e tregut të prokurimit publik ndërmjet shteteve anëtare dhe lejimin e tenderuesve për të marrë pjesë në procedurat e dhënies së kontratave publike, individit përtej kufijve të shteteve anëtare. Duke qenë se nuk do të ishte e mundur që Shtetet Anëtare, në bazë të Traktatit të KE-së, të vendosin rregulla më specifike të prokurimit publik, direktivat e prokurimeve publike janë miratuar si burim ligjor dytësor. Kuptimi i parimeve themelore dhe vendosja e tyre në një sistem legjislacioni është edhe më domethënës në pikëpamje të faktit se, megjithëse zbatimi i direktivave nuk ka qenë efektiv kudo, parime të tilla krijojnë një bazë të vetme për interpretimin dhe arritjen e objektivave që shoqërojnë sistemin e prokurimit publik nëpërmjet kontratave themelore dhe direktivave përkatëse.
Parimet kanë luajtur një rol të rëndësishëm, si në drejtimin e ligjvënësit gjatë miratimit të përmbajtjes së normave ligjore dhe në kuptimin e dispozitave ligjore, veçanërisht në rastet e përcaktimit të pasaktë të tyre. Kuptimi dhe interpretimi i parimeve të caktuara lehtëson interpretimin e normave ligjore në kuptim të përmbajtjes, kontekstit dhe qëllimit. Parimet ligjore lidhin normat ligjore me një tërësi të vetme, duke siguruar norma të tilla me përmbajtjen e kërkuar, veçanërisht në rastet kur bollëku dhe diversiteti i rrethanave aktuale nuk mund të mbulohen gjithmonë nga një normë ligjore. Kontrolli i Lartë i Shtetit, auditon prokurimet publike, duke u udhëhequr nga parimi i ekonomisë dhe efikasitetit në përdorimin e aseteve publike duke përqasur standardet ndërkombëtare dhe metodikat më të fundit të auditimit me kulturën dhe mjedisin ku auditon, duke i kthyer raportet e veta në një vlerë të shtuar për cdo subjekt, në shërbim të një menaxhimi më të mirë të fondeve dhe aseteve publike. KLSH, në çdo raport auditimi , ka rekomanduar vazhdimisht Autoritetet Kontraktuese që të hartojnë dhe zhvillojnë procedura prokurimi bazuar në këto parime, parimi i ekonomisë, efikasitetit dhe efektivitetit arrihet vetëm nëse autoriteti kontraktues e përdor prokurimin publik në mënyrë që të garantojë përdorimin ekonomik dhe efikas të pasurive publike dhe të arrijë me sukses qëllimet e ekzistencës së kuadrit ligjor të prokurimit publik, të përcaktuara në përputhje me rregulloret që mbulojnë përdorimin të aseteve buxhetore dhe të pasurive të tjera publike. Përdorimi i duhur i kuadrit rregullator të prokurimit publik nga autoriteti kontraktues në kryerjen e një procedure të prokurimit publik duke hartuar dokumentacionin e tenderit në mënyrë të tillë që të bëjë të mundur paraqitjen e ofertave të suksesshme dhe konkurruese kontribuon në një nivel më të lartë të ekonomisë dhe efikasitetit. Duke vepruar kështu, autoriteti kontraktues siguron trajtim jo diskriminues dhe në këtë mënyrë qasje më të madhe të prokurimit publik tek operatorët ekonomikë. Ky parim detyron autoritetin kontaktues që, duke kryer prokurimin publik dhe përzgjedhjen e ofertuesve, duhet të garantojë se ka shfrytëzuar përdorimin financiar të financimeve të alokuara në mënyrën më të mirë të mundshme në raport të drejte dhe të balancuar midis shpenzimeve të investimit dhe përfitimit të fituar. Një nga synimet e sistemit të përgjithshëm të prokurimeve publike është përdorimi racional i financave publike; secili autoritet kontraktues kur administron dhe menaxhon pasuritë publike duhet të jetë i vetëdijshëm për përgjegjësinë që ndërmerr gjatë përdorimit të procedurave të prokurimit publik. Parimi i efikasitetit kërkon përdorimin e fondeve të alokuara në atë mënyrë që të arrihen qëllimet maksimale; parimi i ekonomisë, nga ana tjetër, do të thotë arritja e një efekti të dëshiruar me volumin minimal të aktiveve të përfshira. Efektiviteti përcaktohet si një raport midis investimeve dhe rezultateve ose qëllimeve të pa përcaktuara financiarisht në sektorin publik; kjo është arsyeja pse duhet të përcaktohen qëllimet e matshme, të përcaktuara qartë në misionin që përcaktojnë institucionet që administrojnë pasuritë publike, për më tepër, arritja e tyre duhet të monitorohet edhe pse ekziston një shumëllojshmëri e madhe kur bëhet fjalë për qëllimet në administratën publike, pasi është e vështirë specifikimi i një treguesi sintetik të vetëm për të treguar plotësisht efektivitetin e tyre . Prandaj në çdo raport të tij Kontrolli i Lartë i Shtetit kërkon dhe rekomandon që Autoriteti Kontraktues të balancojë ekonominë, efikasitetin dhe efektivitetin gjatë përdorimit të procedurave të prokurimit publik, pasi zhvillimi i një prokurimi publik përfshin jo vetëm vetë procedurën si proces, por është edhe një fazë para shpalljes së njoftimit për tenderim kur autoriteti kontraktues formulon një listë të nevojave në lidhje me mallrat, shërbimet ose punimet inxhinierike në veçanti. Është pikërisht kjo fazë, hartimi, ku autoriteti kontraktues duhet të ketë kujdes të lartë dhe përgjegjshmëri. Autoriteti kontraktues duhet në mënyrë të detajuar dhe të justifikuar të përcaktojë objektin e prokurimit publik; duhet të përcaktojë qartësisht nëse ai ka nevojë të vërtetë për objektin që prokuron apo ky aktivitet i tij përfaqëson thjesht “dëshirën” për të shpenzuar fondet buxhetore sa më shpejt që të jetë e mundur në frymën e realizimit sa më të lartë të fondeve pavarësisht nga nevojat aktuale. Hartimi i dokumentacionit të përshtatshëm të tenderit është një kusht i nevojshëm dhe i mjaftueshëm për realizimin me sukses të një procedure të prokurimit publik. Kushtet dhe kriteret duhet të jenë proporcionale me objektin e prokurimit publik; kriteret nuk duhet të jenë të pajustifikueshme, diskriminuese ose ekskluzive – ata duhet të mundësojnë konkurrencën e drejtë dhe të ofrojnë të gjithë informacionin përkatës në mënyrë që ofertuesit të mund të ofrojnë oferta krahasuese.
Dështimi i paraqitjes së ofertave krahasuese dhe konkurruese zakonisht i atribuohet dokumentacionit të tenderit të zhvilluar në mënyrë të dobët. Formulimi i kritereve është momenti vendimtar në realizimin e pritjeve sa i përket ofertës më të favorshme. Kjo është arsyeja pse është e rëndësishme që Autoritetet kontraktuese duhet të vendosin nëse çmimi duhet të zgjidhet si kriteri i vetëm ose nëse duhet të përfshihen gjithashtu dhe kriteret e tjera. Pasi nuk është e mundur të modifikohen apo ndryshohen kriteret gjatë zhvillimit të procedurës, autoriteti kontraktues duhet të dijë paraprakisht se cilat janë pritshmëritë e tij; autoriteti kontraktor nuk duhet të “zbulojë”, pasi të jenë marrë ofertat, që kritere të tjera do të mundësonin një vendim më të mirë lidhur me ekonominë. Për përcaktimin dhe kryerjen me ekonomi të procedurës së prokurimit, një gjë tjetër e rëndësishme është faza e zbatimit të kontratës, si dhe respektimi i marrëdhënieve kontraktuale të finalizuar në një kontratë të mirë hartuar nga ana ligjore. Autoriteti kontraktues mund të vlerësojë lehtë efektet e dhënies së prokurimit publik në bazë të punës apo shërbimeve të kryera; prandaj duhet t’i kushtojë vëmendje të veçantë kryerjes së mirë të punëve, me monitorim të vazhdueshëm dhe mbikëqyrje të sjelljes së ofertuesit në përputhje me kushtet e përcaktuara në kontratë.
Ndryshimet e mundshme të kontratave, duhet të bëhen bazuar në gjendjen faktike dhe në bazën e duhur ligjore. Ka shembuj të trajtuara dhe bërë publike gjerësisht nga Kontrolli i Lartë i Shtetit në raporte të ndryshme Auditimi, kur çmimi përfundimtar kontraktual, me të gjitha ndryshimet e përfshira, bëhet më i lartë se vlera më e lartë e ofertës në momentin e shpalljes së kontratës. Një faktor i rëndësishëm për të siguruar parimin e ekonomisë (dhe ndoshta më e rëndësishmja) janë zyrtarët që kryejnë procedurat e prokurimit publik.
Kur zyrtarët e shohin realizimin e prokurimit publik më shumë si një sjellje zyrtare të detyrueshme sesa si një mundësi për të arritur rezultate të mira, kjo nuk të çon gjëkundi tjetër veçse në një burokraci të panevojshme dhe shkatërrimin e mundësisë së ofruar nga sistemi i prokurimit publik për një përdorim efektiv dhe ekonomik të financave publike. Prokurimi publik përfaqëson një zonë ku ka rrezik mjaft të lartë të sjelljes korruptive; kjo duhet të zotërojë mendimin se hartimi dhe zhvillimi i një procedure tenderimi bazuar në parimin e ekonomisë duhet të jetë i barabartë me parimin e menaxhimit të mirë të pronës personale të këtij zyrtari. Në rast se parimet e mësipërme, konsiderohen vetëm si pjesë integrale e kuadrit rregullator të prokurimit publik, por nuk bëhen pjesë e brendshme e mendësisë dhe filozofisë së Autoriteteve Kontraktuese dhe Institucioneve në Shqipëri, nuk do të jemi asnjëherë në gjendje të sigurojmë zbatimin dhe përqafimin e Direktivës së KE për të qenë pjesë e integrimit evropian.
