Bujar Leskaj: Dëmi nga institucionet në 2014 shkon në 790 milionë euro

538
Po paraqes shumë shkurt karakteristikat dhe treguesit kryesorë të zbatimit të Buxhetit të Shtetit 2014, sipas tre kolonave baze të një buxheti modern dhe koherent: besueshmërisë, transparencës dhe përgjegjshmërisë. Transparenca dhe përgjegjësia e lartë në zbatimin e një buxheti shteti përbejnë shtyllat kryesore për ruajtjen e besueshmërisë së qeverisë në sytë e qytetarëve. Në këto drejtime kemi nevojë të përmirësohemi të gjithë: ekzekutivi, legjislativi dhe institucionet e pavarura kushtetuese. Me synim rritjen e kredibilitetit të buxhetit, paraqesim përpara komisionit parlamentar, gjetjet dhe rekomandimet tona në lidhje me zbatimin e Buxhetit të vitit 2014, në përputhje me mandatin tonë kushtetues, ligjin organik të KLSH-së miratuar nga Kuvendi vitin e kaluar, standardet e auditimit publik suprem ISSAI, me kërkesat e Manualit të Fondit Monetar Ndërkombëtar “Për Menaxhimin e Shpenzimeve Publike”, me Kodin e Transparencës Fiskale të FMN dhe me të Dhjete Parimet e Buxhetimit Publik të OECD . Opinioni i përgjithshëm 
Kontrolli i Lartë i Shtetit, për zbatimin e buxhetit të shtetit të vitit 2014, para miratimit të tij nga Kuvendi i Shqipërisë, shpreh opinionin e përgjithshëm se përgatitja, shqyrtimi dhe miratimi i Buxhetit, zbatimi, ndjekja dhe rishikimi i tij, të drejtat dhe kufizimet për huamarrjen, garancitë dhe format e tjera të rrjedhura prej tyre si dhe kontrolli, kontabiliteti, raportimi, përgjithësisht janë kryer në respektim të kërkesave të Kushtetutës dhe ligjeve. Përgjatë këtij Raporti, kemi shprehur vlerësim për përpjekjet e qeverisë, shoqëruar me kërkesën për ndërhyrje dhe ndjekje të rekomandimeve të KLSH-së, të cilat synojnë ngritjen dhe konsolidimin e një sistemi modern dhe të integruar të menaxhimit financiar, rritjen e përgjegjshmërisë, transparencës dhe qëndrueshmërisë afatgjatë të financave publike në përputhje me direktivat e integrimit të Bashkimit Europian. Raporti u përgatit, duke u bazuar në orientimet e Strategjisë “Për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020”, sipas të cilës “Ndërsa përgjegjësia e përgjithshme për mbikqyrjen e zbatimit të reformave i takon Ministrisë së Financave, Strategjia e MFP-së përfshin të gjithë sektorin qeveritar, Kontrollin e Lartë të Shtetit dhe Parlamentin. Kështu, përgjegjësia e përgjithshme për zbatimin e suksesshëm të Strategjisë ndahet midis të gjithë aktorëve të sektorit publik”. Për zbatimin e buxhetit 2014, janë audituar 129 institucione shtetërore dhe ndërmarrje me pronësi shtetërore si dhe është audituar performanca e 38 institucioneve shtetërore. Si rezultat i këtyre auditimeve, kemi konstatuar një dëm ekonomik në shumën 777 milionë euro, ndërsa të dhënat për detyrimet debitore në fund të vitit 2014 arrijnë në vlerën 790 milionë euro. Kemi evidentuar shkelje të ligjshmërisë jo në përputhje me parimet e 3 E (ekonomicitetit, efiçiencës dhe efektivitetit), të cila kanë sjellë efekt negativ financiar në të ardhurat dhe shpenzimet e buxhetit në vlerën 27,4 miliardë lekë ose 195 milionë euro (të gjitha shifrat e mësipërme do të kërkonin shumë me tepër se 20 minuta kohë për t’u analizuar). 1. Besueshmëria, A. Mbi ndërhyrjet gjatë zbatimit të Buxhetit Buxheti është një kontratë midis qytetarëve dhe qeverisë, besueshmëria e të cilit bazohet mbi qëndrueshmërinë e tij. Gjykojmë, se referuar parimeve të FMN dhe OECD, ndryshimet që reflektohen nga miratimi i Akteve Normative e cenojnë kredibilitetin e buxhetit. Shkak i këtyre ndërhyrjeve është praktika e programimit me tregues tejet optimistë, pa një proces të kujdesshëm dhe pa monitorimin e duhur nga strukturat në qendër dhe në bazë. Ndryshimi në zërat buxhetorë, niveli i lartë i detyrimeve si dhe mundësia e qeverisë për të shkurtuar zëra të caktuar janë tregues të kredibilitetit të ulët. Kemi kërkuar përmirësimin e procesit të programimit të buxhetit në drejtim të garantimit të kredibilitetit të tij, nëpërmjet edhe një politikë fiskale të qëndrueshme, në respekt të plotë të objektivave fiskalë afat mesëm. Duhet të përcaktohen objektiva fiskalë të qartë, që u lehtësojnë njerëzve të kuptuarit e kursit të qeverisë për politikat fiskale në të gjithë ciklin ekonomik. Vetëm kështu buxhetimi shndërrohet në gur themeli në arkitekturën e besimit mes Shtetit dhe qytetarëve të tij. Konsultimi me shoqërinë civile e ndihmon procesin dhe e përshpejton arritjen e një buxheti kredibël. 
B. Mbi defiçitin buxhetor
Sinjal alarmi për Qeverinë por dhe për këtë Komision të nderuar, duhet të jetë niveli i lartë i Defiçitit Buxhetor. Për vitin 2014, defiçiti buxhetor rezultoi 72,1 miliardë lek, kundrejt 66,9 miliardë lek të një viti më parë, pra me rritje 5,2 miliardë lek. Ky nivel defiçiti rezultoi më i lartë se shpenzimet kapitale për 13,6 miliardë lek, duke shkelur rregullin e artë të buxhetit, sipas të cilit masa e defiçitit buxhetor nuk mund të kalojë masën e shpenzimeve kapitale të parashikuara në Ligjin e Buxhetit Vjetor. Duke pasur parasysh ndikimin negativ që ka një nivel në rritje i defiçitit buxhetor në ecurinë ekonomike, veçanërisht në rritjen e borxhit në periudhën afatgjatë, kemi kërkuar nga Ministria e Financave një përqasje të kujdesshme dhe vëmendje maksimale, për të gjetur vazhdimisht në këto vite mënyrën për mbajtjen e defiçitit në nivele të kontrollueshme. Si qasje propozojmë tkurrjen e kujdesshme të shpenzimeve buxhetore, duke synuar eliminimin e shpenzimeve që nuk përbëjnë vlerë të shtuar për financat publike, shoqëruar me masa për përmirësim të ndjeshëm të administrimit tatimor dhe doganor. C. Mbi menaxhimin e borxhit publik
Auditimi i treguesve të borxhit publik dhe menaxhimit të tij është një nga drejtimet kryesore të auditimit për zbatimin e buxhetit faktik. Për vitin 2014 konstatojmë se borxhi publik në fund të vitit 2014 rezultoi në 69.16 % të PBB-së dhe, duke shtuar edhe mbështetjen buxhetore me kredi nga Banka Botërore dhe FMN, ky borxh arrin në 71.76% të PBB-së. Si KLSH, në përputhje me kërkesat e Strategjisë “Për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020”, i kemi rekomanduar në mënyrë të përsëritur Ministrisë së Financave dhe Kuvendit marrjen e masave për hartimin e një kuadri rregullator fiskal, i cili të synojë reduktimin e nivelit të borxhit publik në nivele të përcaktuara qartë, në mënyrë që brenda një periudhë 3 vjeçare të sigurohet që treguesi i borxhit publik të arrijë në nivelin 60% të PBB-së. Kjo kërkon paraqitjen e një nisme ligjore për vendosjen në Kushtetutë dhe në Ligjin “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë” të niveleve të pranueshëm të borxhit publik ndaj PBB-së, bazuar në kushtet makroekonomike të vendit. Për një menaxhim efektiv të borxhit, kemi rekomanduar që: a) Ministri i Financave në bashkëpunim me Bankën e Shqipërisë, të kryejë një analizë të thelluar të situatës, me synim evitimin e humbjes së besueshmërisë së vendit ndër kreditorët e huaj; b) vendimmarrjet për marrjen përsipër të detyrimeve financiare nga Republika e Shqipërisë, të jenë vendimmarrje politike që sigurohen nëpërmjet ratifikimit të tyre në Kuvendin e Shqipërisë. Kemi kërkuar po ashtu orientimin në drejtim të titujve qeveritarë me afat të gjatë maturimi, të cilët përmirësojnë strukturën e borxhit të brendshëm dhe reduktojnë riskun e rifinancimit. Me synim kontrollin e risqeve të portofolit dhe mirëmenaxhimin e riskut të kursit të këmbimit, kemi rekomanduar që prioritet të jetë mbajtja nën kontroll e borxhit të jashtëm duke vendosur një tavan vjetor për totalin e borxhit të jashtëm brenda borxhit publik, në përputhje me strategjinë afatmesme të menaxhimit të borxhit publik. 
D. Investimet kapitale dhe përdorimi i Letër Kredisë (LC) në realizimin e tyre
Investimet kapitale janë realizuar në shumën 60,7 miliardë lek, ose 92% të planit, duke regjistruar 4,7 miliardë lek investime më pak se një vit më parë. Si investimet e brendshme dhe ato me financim të huaj janë realizuar më pak se plani. Në çeljen e fondeve për investime kapitale në fillim të vitit (me shkresën nr.2112, datë 18.02.2014) ka ndodhur një ngurtësim nga Ministria e Financave, shkak për të cilin investimet me financim të brendshëm u zhvendosën në 3 muajt e fundit të vitit, duke arritur nivelin më të lartë në muajin dhjetor. Kjo situatë është shoqëruar edhe me përdorimin e Letër Kredisë, si një formë e realizimit të investimeve publike. Letër Kredia ka sjellë ngurtësimin e fondeve në llogarinë e institucioneve shtetërore, në një bankë të nivelit të dytë, për llogari të operatorëve ekonomikë. Ky ngurtësim që kap vlerën e 3,4 miliardë lekëve, në masën e plotë të shpenzimit/investimit dhe në kushtet kur punimet/shërbimet dhe mallrat nuk janë realizuar, është jo vetëm përdorim i një instrumenti të parregulluar në praktikat buxhetore, por dhe në shkelje të parimeve të anualitetit, transparencës dhe besueshmërisë, pasi janë referuar në treguesit fiskalë. Arsyetimi i këtij parapagimi me “mos-djegien” e fondeve, në favorizim të operatorëve privatë, duke krijuar hapësira për zbehje të kontrollit buxhetor dhe rregullave të menaxhimit dhe kontrollit financiar, është një përpjekje për të ndryshuar realitetin. Në lidhje me ketë dhe instrumentet e tjerë financiarë/bankarë që përdoren nga sektori publik, kemi rekomanduar që Ministria e Financave të bëjë rregullimet e tyre, duke përcaktuar qartë përdorimin dhe duke mos lënë hapësira interpretimi. Deri në një rregullim të plotë ligjor të tyre, përdorimi i këtyre instrumenteve bankare në zbatimin e buxhetit(duke patur parasysh edhe koston e 3 perqind te interesit) duhet të minimizohet. Konstatuam se shpenzimet kapitale si fonde të kushtëzuara, nëpërmjet Fondit të Zhvillimit të Rajoneve, për vitin 2014, janë realizuar në shumën e 8.4 miliardë lek me një rritje prej 6.4 miliardë lek krahasuar me vitin 2013. Nëse do të vijohet me një rritje të fondeve të programuara nën këtë zë, duke pasur parasysh përdorimin e tyre me një shtrirje më të gjatë se viti buxhetor, si dhe faktin e një monitorimi të vështirë për shkak të natyrës dhe ndarjes së përgjegjësive në disa institucioneve të përfshira në këtë proces, kjo kategori duhet të trajtohet konform kritereve të alokimit dhe ndjekjes së shpenzimeve kapitale. Sjell në vëmendje shqetësimin edhe të Ambasadorit të SHBA-ve Donald Lu, i cili pak ditë më parë u shpreh:”I kemi kërkuar qeverisë qëndrore të investojë drejtëpërdrejtë tek qeveritë vendore, në vend të fondeve rajonale të zhvillimit, të cilat ndeshen me rrezikun e përdorimit për financimin e kryetarëve të bashkive të PS-së dhe LSI-së dhe mohimin e fondeve për kryetarët e bashkive të opozitës”.
E. Mbi pasqyrat financiare të konsoliduara të shtetit
Nga auditimi në Ministrinë e Financës konstatohet mungesë e një baze të unifikuar të mbajtjes së kontabilitetit, adresime të ndryshme të përgjegjësisë, si dhe pasqyra financiare që nuk pasqyrojnë gjendjen reale të pasurisë së shtetit. Mungesa e pasqyrave të konsoliduara të shtetit, ndikon jo vetëm në nivelin e transparencën, por është e lidhur ngushtësisht me ndjekjen e kujdesshme të financave publike dhe analizën e treguesve makroekonomikë. Në “Strategjinë për Menaxhimin e Financave publike 2014-2020” theksohet se: “Një parakusht për raportim të mirë është kontabilizimi i saktë. Gjatë periudhës së planifikuar 7-vjeçare, standardet e kontabilitetit do të rishikohen [..] drejt IPSAS, pasi këto të jenë miratuar përfundimisht çka mund të ndodhë vetëm në periudhën e ardhshme të planifikimit”, ndërkohë që në vijim të po kësaj strategjie flitet për EPSAS jo për IPSAS. Nisur nga situata reale, ku regjistrimet kontabël bazohen mbi gjykime individuale të pakontrolluara dhe të pa orientuara nga specifika të lidhura me sektorin publik, kur nuk ka programe të njëjta kontabël në përpunimin e të dhënave dhe përpunimin e informacionit kontabël, kur niveli i kapaciteteve që regjistrojnë transaksionet financiare është larg kërkesave të një administrate të zhvilluar, strategjia për të kaluar në EPSAS, standarde të patestuara akoma në vende ku kontabiliteti publik është i konsoliduar, mund të cilësohet pa frikë një sipërmarrje jo realiste, për të mos thënë futuriste. Kemi kërkuar disa ndërhyrje në këtë drejtim, që të publikohen menjëherë nga Këshilli Kombëtar i Kontabilitetit, Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit Publik IPSAS, si baza kryesore metodologjike mbi të cilën do të hartohen pasqyrat financiare të shtetit. Kemi rekomanduar të ngrihet një drejtori e veçantë, brenda Drejtorisë së Thesarit, që të mundësojë përshtatjen e pasqyrave të nxjerra nga sistemi i integruar në formën e Pasqyrave të Konsoliduara të Shtetit. Kjo drejtori duhet të ketë si funksion edhe kontrollin e saktësisë së pasqyrave të përgatitura nga institucionet publike, për të vënë nën monitorim këtë proces të rëndësishëm. Ministria e Financave të hedhë për diskutim në nivele teknike draft-ligin “Për Kontabilitetin Publik”, duke plotësuar kuadrin rregullator të nevojshëm për të arritur në një cilësi të caktuar të raportimit financiar në sektorin publik. Duke vlerësuar faktin se përqendrimi i reformave vetëm në sistemet kontabël rrit riskun e limitimit të përfitimeve që këto reforma ofrojnë, kërkohet që paralelisht të ndërmerren edhe reforma në procesin e buxhetimit. 
F. Mbi auditimin e detyrimeve të prapambetura 
Kemi vlerësuar dhe mbështetur vendimmarrjen e qeverisë, në fillim të vitit 2014 “Për miratimin e strategjisë për parandalimin dhe shlyerjen e detyrimeve të prapambetura e të planit të veprimit”, vendimmarrje që i është përgjigjur shqetësimit në rritje që ky nivel detyrimesh impaktonte frenimin e zhvillimit ekonomik si dhe reflektonte rekomandimet e KLSH në dy vitet e fundit. Nga auditimi i realizuar për ekzekutimin e kësaj strategjie, kemi konstatuar shifra të ndryshme në raportime të ndryshme duke vënë ndonjëherë, në diskutim vetë vlerën e deklaruar si borxh i fshehur ndaj biznesit dhe duke na çuar në opinionin se për hartimin e Strategjisë Qeveria Shqiptare ka marrë në konsideratë një shifër jo reale e cila nuk është saktësuar dhe vazhdon të jetë akoma e paqartë. Konstatuam se mungon një bazë e plotë të dhënash dhe mënyra e mbajtjes ka ekspozuar këtë database nga risku operacional, gjithashtu mungon gjurma e monitorimit të këtij procesi si dhe nuk janë ruajtur prioritetet e pagesave sipas përcaktimeve të strategjisë, kurse përllogaritja e stokut të detyrimeve të prapambetura mbeti pa një shifër të konfirmuar. Për vitin 2014 FMN ka disbursuar vlerën totale prej 7.4 miliard lek, për të ulur detyrimet e prapambetura, ndërkohë që shlyerja e detyrimeve është realizuar në fund të vitit 2014 në vlerën 33 miliardë lek. Vetëm 29% e totalit të fondeve është alokuar për shlyerje të detyrimeve të prapambetura lidhur me kontrata investimesh, 38% ka lidhje me uljen e borxhit tatimor (TVSH dhe Tatim Fitimi), ndërsa 33% janë detyrime të lidhura me mallra dhe shërbime apo vendime gjyqësore, detyrime për personat me aftësi të kufizuar. Përfshirja e detyrimeve për vendime gjyqësore për largime nga puna në strategjinë e detyrimeve të prapambetura nuk i shërben objektivit për të cilin kjo strategji u hartua. Procesi i shlyerjes së detyrimeve të prapambetura ka ndjekur një linje të shpërndarjes së përgjegjësisë deri në nivelin më të ulët manaxherial ndërsa kontrolli dhe monitorimi ka qenë përgjithësisht një formalitet pa gjurmë auditimi. Nuk është zbatuar parimi FIFO , pasi likuidimet e detyrimeve janë kryer në renditje rastësore. Kemi rekomanduar që Ministria e Financave të nisë një mision verifikimi, për saktësimin e detyrimeve të klasifikuara dhe të raportuara si detyrime të prapambetura, shoqëruar me masa konkrete për të përcaktuar shumën e detyrimeve që do të përfitojnë nga strategjia e hartuar nga Qeveria Shqiptare në mënyrë të saktë, transparente, të besueshme dhe të përcaktohet gjurma e auditimit. Nga ana e Komitetit të Detyrimeve të Prapambetura duhet të rritet niveli i mbikëqyrjes, duke marrë përsipër përgjegjësitë për kontrollin dhe monitorimin e procesit të shlyerjes së detyrimeve të prapambetura. H. Mbi krijimin e një administrate qendrore fiskale. 
Nisur nga konstatimet por dhe pamundësia e ndjekjes së detyrimeve të subjekteve për shkak të mos bashkëpunimit ndërinstitucional midis Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Doganave, por edhe për shkak të pamundësisë së vlerësimit të drejtë të vetë deklarimeve për nivelin e aktivitetit të realizuar nga ana e subjekteve private, për shkak të ndjekjes dhe kontrollit të veçuar nga dy administrata të ndryshme, rekomandojmë që Qeveria, t’i kthehet idesë që debatohet si në praktikat botërore por edhe në ekspertizën brenda vendit, për krijimin e një Administrate Qendrore Fiskale (shkrirjen nën një administrim të tatimeve dhe doganave), duke synuar edhe një kontroll të përqendruar lidhur me sigurimin e të ardhurave tatimore të shtetit. Një administrim i përbashkët gjykojmë se do të ketë edhe efekte kursimi në kostot operacionale, sidomos në Drejtoritë Rajonale, kontributi i të cilave nuk është i lartë, krahasuar me kostot e aktivitetit të tyre. Ne si KLSH, do të synojmë që brenda 6 mujorit të parë të vitit 2016 të kryejmë një auditim performance në këtë drejtim. I. Mbi performancën e Auditimit të Brendshëm
Standardi i auditimit publik suprem te jashtem INTOSAI GOV 9150 “Koordinimi dhe bashkepunimi mes institucioneve supreme te auditimit dhe audituesve te Brendshem ne sektorin publik” e kërkon në mënyrë eksplicite forcimin e marrëdhënieve dhe bashkëpunimit mes auditimit të brendshëm dhe atij të jashtëm publik, si “dy kahje të të njëjtit skud mbrojtës të financave publike”. Miratimi i Ligjit të ri “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik” dhe kuadrit sekondar rregullativ do të ketë një efekt rivitalizues në funksionet e auditimit të brendshëm. Theksojmë se modernizimi i funksioneve të auditimit të brendshëm është një nevojë imediate, kjo për faktin se sa më efektive të jenë strukturat e auditimit të brendshëm aq më shumë i jepet mundësia Kontrollit të Lartë të Shtetit të orientoje dhe fokusojë veprimtarinë audituese drejt auditimeve të performancës. Përmirësimet ligjore të realizuara i konsiderojmë të rëndësishme por kërkojmë që ato të jenë të qëndrueshme, në mënyrë që kjo bazë të mos preket sa herë kërkohet nga politika. Konstatojmë, në opinion të përgjithshëm, se pavarësisht përpjekjeve të bëra për reformimin në drejtim të forcimit dhe aftësimit profesional të burimeve audituese, njësitë e Auditimit të Brendshëm, janë ende larg pozicionimit të tyre si partnerë të besueshëm. Auditimi i brendshëm kryen auditim “bazuar në transaksione” dhe i duhet shumë punë për t’u orientuar drejt metodave dhe teknikave moderne të auditimit, sikurse është qasja e auditimit “bazuar në sisteme”. Rekomandojmë si domosdoshmëri, kalimin e punës së Auditimit të Brendshëm drejt qasjes “bazuar në sisteme”, duke e shoqëruar me Programin e zhvillimit të vazhdueshëm profesional, me synim forcimin e kapaciteteve dhe rritjen e cilësisë së veprimtarisë. 
(Vijon numrin e ardhshëm)
Sigal